החורים השחורים בתקציב המדינה

4 מיליארד שקל – זה הסכום שמתכוונת הממשלה להקצות לטובת יישום המלצות טרכטנברג. 2.5 מיליארד שקל מהסכום אמורים להגיע מקיצוץ בתקציב הביטחון, ו-1.5 מיליארד שקל אמורים להגיע מרזרבות קיימות בתקציב המדינה – כך לפי משרד האוצר.

1.5 מיליארד שקל הם הסכום המוצהר ששמר האוצר כרזרבות תקציביות. אבל האמת היא שלאף אחד מחוץ למשרד אין מושג מהן הרזרבות התקציביות האמיתיות. לפי תקציב המדינה ל-2012-2011, סעיף הרזרבה הכללית מתוקצב בכ-6.1 מיליארד שקל השנה וכ-7.8 מיליארד שקל בשנה הבאה. אך מלבד סעיף הרזרבה הכללית, יש בתקציב המדינה עוד סעיפים רבים בהם מחביא האוצר סכומים גדולים, אותם הוא מעביר במהלך השנה לסעיפים אחרים לפי החלטות וסיכומים עם משרדים אחרים ועם הממשלה. הנה, כך נכתב בדו"ח של המחלקה לפיקוח תקציבי במרכז המידע והמחקר של הכנסת, שהתפרסם לקראת אישור התקציב הדו-שנתי, בסוף 2010:

בכל שנת תקציב משרד האוצר מגיש מאות בקשות לאישור העברות בין סעיפי תקציב, וכך לעתים נוצר בחלק מסעיפי התקציב פער של עשרות אחוזים בין התקציב המקורי לבין התקציב על שינוייו. אחד המקורות להעברות תקציביות הנעשות בכל שנה הוא רזרבות סמויות.

בשנים האחרונות הממשלה אינה מוציאה את מלוא התקציב. בשנים 2007-2002 (ללא 2006) שיעור תת-הביצוע היה בממוצע 2.7% מהתקציב נטו, לעומת 1.5% בממוצע בשנים 2002-1998. בנק ישראל בדק את סעיפי התקציב שבהם היה תקצוב-יתר – סעיפים שבהם שיעור הביצוע מהתקציב המקורי היה נמוך מ-85% – במשך שנתיים רצופות. לפי הבדיקה, תקצוב-היתר היה 29% מסך תת-הביצוע בתקציב, רובו בתקציבי הפיתוח של המשרדים.

כותבי הדו"ח, אליעזר שוורץ ועמי צדיק, טוענים למעשה שתת הביצוע בתקציבי המשרדים הממשלתיים, עליו אנחנו שומעים בסוף כל שנה, נובע בין היתר מהנטייה של האוצר לתקצב בסכומים עודפים סעיפים מסוימים בתקציב של משרדים אלה, בהם הוא משתמש לאחר מכן כעודפים. לפי שוורץ וצדיק, "סעיפי תקציב אלה הם ברובם קבועים, והדבר מעיד על בעיה באופן התקצוב ועל רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך".

חור שחור. מושגים פיסיקליים בשירות הכלכלה

 מחביאים את הכסף

בניגוד למסקנה של הדו"ח, הנטייה של האוצר להחביא כסף בסעיפי רזרבה אינה מעידה בכלל על רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך – אלא על רמה גבוהה של תכנון לטווח קצר. אחרי הכל, אותם סעיפים המשמשים כ"בורות תקציביים" משפרים את היכולת של האוצר לנהל את תקציב המדינה לפי ראות עיניו, ומקטינים את היכולת של חברי הכנסת לפקח על אופן הקצאת המקורות התקציביים. לא רק שסעיפים אלה מאפשרים למשרד להעביר סכומי כסף עצומים ממקום למקום כמעט ללא פיקוח, הם מסייעים לו לנפח את התקציב בסכומים שלעולם לא ינוצלו, במטרה ליצור מצג שווא כאילו למדינה אין מספיק כסף להציע תוספת שכר לרופאים, ליישם את חוק חינוך חינם לגיל הרך, או כל מטרה חברתית אחרת.

אז איך זה מתבצע? הנה לדוגמה קטע מפרוטוקול דיון בוועדת הכספים שנערך ב-27 בדצמבר 2010. הנושא שעל הפרק היה העברה תקציבית שביקש משרד האוצר לבצע מסעיף רזרבה כללית וסעיף "בור" אחר בתקציב משרד השיכון לטובת מערכת הביטחון.

נציגת האוצר: "הפנייה נועדה להעביר 420 מיליון שקלים לתקציב הביטחון, על פי הסכמים בין משרד הביטחון למשרד האוצר. הסברים יינתנו בוועדה המשותפת".

ח"כ אמנון כהן (ש"ס): "מאיפה לקחתם את הכסף?"

נציגת האוצר: "זה בעיקר תת ביצוע של משרדים שונים"

ח"כ שלי יחימוביץ' (העבודה): "אני רואה שה-420 מיליון שקלים האלה מגיעים ממענקי בינוי ושיכון, תשלום ריבית ורזרבה כללית. אני לא מבינה איך העברת כספים ממענקים לבינוי ושיכון לתקציב הביטחון משתלבת עם כל הדברים שנאמרו כאן בוועדה? תהרגו אותי, אני לא אבין. שמישהו יסביר לי את ההיגיון ויאמר לי איך זה משתלב עם המאמצים המוצהרים ומסיבות העיתונאים של ראש הממשלה והאוצר ומשרד הבינוי והשיכון?"

ח"כ חיים אורון (מרצ): "זה בור ידוע של האוצר, ולכן, שלי, אין מה להתפלא. הם שמים את זה שם למטרה הזאת, שבסוף השנה ייקחו משם. אלה סעיפי בור, שמנפחים אותם בהתחלה כך שהשרים לא יראו שיש כסף, ובסוף שנה עושים אתם מה שהם רוצים"

חיים "ג'ומס" אורון. שועל קרבות ותיק בדיוני ועדת הכספים

 מבקר המדינה מתריע

הבעיה עצמה אינה חדשה, וידועה היטב הן לחברי הכנסת, הן לשרים בממשלה והן לפקידי האוצר עצמם. למעשה, בשנת 2007 התייחס מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס לנושא, וכך הוא כותב:

"תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותה….

"נמצא כי למרות השינויים שמבוצעים במשך השנה בתקנות רבות בתקציב, בסוף שנת הכספים נותרים בסעיפי התקציב תקציבים רבים לא מנוצלים….

"קיימים ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן באגף החשב הכללי במשרד האוצר ועקב כך נתוני ההתחייבויות במערכות הכספיות אינם מדויקים. בפרט, אין פריסה נכונה של התחייבויות, הן בתקציב הרגיל והן בתקציב הפיתוח, והדבר גורם לניהול וניצול לא יעילים של תקציבים….

"לעתים אגף התקציבים מאשר למשרדים העברת עודפי תקציב לא מחויבים בלי שגובשו נהלים ומדיניות אחידים בנושא. משנה לשנה סכומים גדולים של עודפים, אף כי ידוע מראש שהם לא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם בשנה שאחריה….

"אגף התקציבים משתמש בסעיף הרזרבה הכללית הן כסעיף "מעבר", דהיינו סעיף המשמש כתחנת ביניים להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים, והן כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה. עקב כך קשה להתחקות אחר השינויים שחלו בתקציב ולא ניתן לדעת אם מדיניות הממשלה וסדרי העדיפויות שלה נשמרים"

כמובן, כל התקלות אליהן מתייחס מבקר המדינה אינן מקריות, והן עולות בקנה אחד עם מדיניות האוצר בשלושים השנים האחרונות. פקידי האוצר עושים כל שביכולתם כדי למדר את שרי הממשלה וחברי הכנסת מאופן ניהול התקציב, מתוך הנחה כי הללו הם חסרי אחריות ומונעים מאינטרסים פוליטיים או מרצון למצוא חן בעיני בוחריהם. התוצאה של השקפה זו, שזוכה לתמיכה מסוימת בציבור ובקרב נציגים מהמגזר העסקי, היא הקטנת הפיקוח הציבורי על ניהול תקציב המדינה, ומתן כוח עצום בידי פקידים ממשלתיים המחזיקים באידיאולוגיה כלכלית מסוימת, ומשום מה משלים את עצמם כי מדובר בגישה מקצועית אובייקטיבית.

כאמור, בגלל הנטייה של האוצר להעביר סכומי כסף עצומים מסעיף לסעיף, כמעט בלתי אפשרי לדעת כמה כסף ברזרבה התקציבית. בדיקה קצרה במערכת השאילתות המקוונות של משרד האוצר מעלה כי סך כל סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010 הסתכמו ב-9.8 מיליארד שקל. כפי שעולה מהמערכת של משרד האוצר, כמעט אחד מתקציבים אלה לא נוצל למטרתו. אם כן, לאן הלך הכסף? לא ממש ברור.

סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010, באלפי שקלים

סעיף	שם סעיף	סך הכל הוצאה	סך הכל נוצל	שיעור ניצול
0407	רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה	0	0	0.00
040701	רזרבה להתיקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה למשרד רוה"מ ראשי	0	0	0.00
0204	רזרבה	18,000	0	0.00
020401	רזרבה	18,000	0	0.00
040310	רזרבה להתייקרויות	5,776	0	0.00
040315	רזרבה למפקד שוטף	15,083	0	0.00
0404	רזרבה לסעיף רוה"מ	44,294	0	0.00
040401	רזרבה למשרד ראש הממשלה	44,294	0	0.00
891003	רזרבה	8,286	0	0.00
945006	רזרבה לפעילות בתי חולים	0	0	0.00
945013	רזרבה לעמידה ביעדי התקציב	0	0	0.00
203801	רזרבה להעברה למוסדות ציבור	14,479	0	0.00
2105	רזרבה להתייקרויות	201,388	0	0.00
210501	רזרבה להתייקרויות	201,388	0	0.00
2309	רזרבה להתייקרויות	132,852	0	0.00
230902	רזרבה להתייקרויות	132,852	0	0.00
3007	רזרבה	33,724	0	0.00
300711	רזרבה להתיקרויות	33,724	0	0.00
320225	רזרבה	9,413	0	0.00
320406	רזרבה להתייקרויות	6,816	0	0.00
320620	רזרבה להתייקרויות	6,441	0	0.00
321003	רזרבה להתייקרויות	5,186	0	0.00
332821	רזרבה להתיקרויות חטיבה (תורנית)	2,056	0	0.00
9805	רזרבה להתייקרויות	3,581	0	0.00
980501	רזרבה	3,581	0	0.00
9807	רזרבה להוצאות בגין	247,590	0	0.00
980701	רזרבה להוצאות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש	247,590	0	0.00
9875	רזרבה להכנסות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש	247,590	0	0.00
987501	רזרבה להכנסות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש	247,590	0	0.00
3418	רזרבה להתייקרויות	3,008	0	0.00
341801	רזרבה להתייקרויות	3,008	0	0.00
3608	רזרבה	8,613	0	0.00
360801	רזרבה	8,613	0	0.00
361525	רזרבה להתייקרויות	7,627	621	8.14
241304	רזרבה להתייקרויות – קניית שירותים	5,407	0	0.00
241004	רזרבה	27,523	0	0.00
3335	רזרבה להתייקרויות	18,937	0	0.00
241950	רזרבה להתייקרויות	8,858	0	0.00
2430	רזרבה להתיקרויות	79,693	0	0.00
243010	רזרבה להתיקרויות שכר	25,310	0	0.00
243020	רזרבה להתיקרויות- קניות	50,343	0	0.00
250134	רזרבה להתייקרויות	79,531	0	0.00
3624	רזרבה עבודה	239,048	4,800	2.01
362401	רזרבה	185,674	0	0.00
362402	רזרבה להתייקרויות	53,374	0	0.00
3706	רזרבה	5,660	0	0.00
370601	רזרבה	5,660	0	0.00
3708	רזרבה לתמיכות	4,562	0	0.00
370801	רזרבה	4,562	0	0.00
380215	רזרבה להתיקרויות	26,561	0	0.00
380310	רזרבה להתייקרויות	9,420	0	0.00
0608	רזרבה	4,574	0	0.00
060801	רזרבה להתייקרויות	4,574	0	0.00
061502	רזרבה להתייקרויות- שירותי דת	50	0	0.00
382001	רזרבה להתיקרויות	6,410	0	0.00
070107	רזרבה להתייקרויות	10,639	0	0.00
269801	רזרבה להתייקרויות	6,066	0	0.00
269802	רזרבה לפעולות	0	0	0.00
2708	רזרבה להתייקרויות	815,360	0	0.00
270801	רזרבה להתייקרויות	815,360	0	0.00
290605	רזרבה להתייקרויות שכר	4,112	0	0.00
290825	רזרבה	2,067	0	0.00
4060	רזרבה	7,855	0	0.00
410104	רזרבה – הרשות הממשלתית למים ולביוב	3,152	0	0.00
410203	רזרבה להתייקרויות – המנהל לפיתוח תשתיות ביוב	93	0	0.00
410303	רזרבה להתייקרויות – מנהל המים	224	0	0.00
4280	רזרבה להתייקרויות	62,345	0	0.00
428001	רזרבה להתייקרויות	62,345	0	0.00
430106	רזרבה להתייקרויות	2,244	0	0.00
460108	רזרבה להתייקרויות	46,278	0	0.00
460109	רזרבה לתשלומי העברה	0	0	0.00
47	רזרבה כללית	5,040,841	0	0.00
070299	רזרבה להתייקרויות ועמידה ביעד ההוצאה	259,309	0	0.00
071020	רזרבה להתייקרויות	89,638	0	0.00
072010	רזרבה להתייקרויות	908	0	0.00
041606	רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה	1,481	0	0.00
042303	רזרבה	1,500	0	0.00
050321	רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה	7,742	0	0.00
0508	רזרבה לפעולות משרד	23,481	0	0.00
050801	רזרבה לפעולות משרד	23,481	0	0.00
051015	רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה	2,927	0	0.00
0806	רזרבה	25,090	0	0.00
080601	רזרבה	25,090	0	0.00
0810	רזרבה כוללת	15,500	0	0.00
081001	רזרבה כוללת	15,500	0	0.00
0910	רזרבה	49,838	0	0.00
091001	רזרבה להתייקרויות	49,838	0	0.00
1105	רזרבה	5,219	0	0.00
110501	רזרבה לשכר	5,219	0	0.00
6008	רזרבה	16,254	0	0.00
600801	רזרבה לעמידה ביעדים	16,254	0	0.00
6009	רזרבה ליישום מסקנות כח	0	0	0.00
600901	רזרבה ליישום מסקנות כח	0	0	0.00
6706	רזרבה	5,332	0	0.00
670601	רזרבה להתייקרויות	5,332	0	0.00
6809	רזרבה להתייקרויות	5,375	0	0.00
680901	רזרבה להתייקרויות	5,375	0	0.00
7011	רזרבה להתייקרויות	24,577	0	0.00
701101	רזרבה להתייקרויות אשראי	24,577	0	0.00
706716	רזרבה	32,310	0	0.00
1220	רזרבה	652	0	0.00
122001	רזרבה	652	0	0.00
130130	רזרבה לפעולות מיוחדות	82,900	0	0.00
1402	מימון מפלגות רזרבה	3,203	0	0.00
140201	רזרבה להתייקרויות מימון מפלגות	3,203	0	0.00
143005	רזרבה להתייקרויות – ועדת הבחירות המרכזית	582	0	0.00
180199	רזרבה להתייקרויות מענקי איזון	52,188	0	0.00
180399	רזרבה להתייקרויות	35,122	0	0.00
1907	רזרבה	21,906	0	0.00
202120	רזרבה להתייקרויות	967,534	0	0.00
202121	רזרבה לשכר	192,781	0	0.00
7323	רזרבה להתייקרויות	38,236	0	0.00
732301	רזרבה להתייקרויות	38,236	0	0.00
760121	רזרבה להתייקרויות	1,873	0	0.00
780111	רזרבה להתיקרויות	4,558	0	0.00
7943	רזרבה	202,540	0	0.00
794301	רזרבה	202,540	0	0.00
190701	רזרבה	21,906	0	0.00
202113	רזרבה לפעולות שונות	63,898	0	0.00
4701	רזרבה כללית	5,040,841	0	0.00
470101	רזרבה כללית	5,040,841	0	0.00
470102	תוכנית מעבר – רזרבה כללית	0	0	0.00
5106	רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה	1,060	0	0.00
510601	רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה	1,060	0	0.00
520130	רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה	9,084	0	0.00
520330	רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה	4,429	0	0.00
521007	רזרבה להתייקרויות ועמידה ביעד ההוצאה	478	0	0.00
5305	רזרבה	16,318	0	0.00
530501	רזרבה	16,318	0	0.00
540303	רזרבה להתייקרויות	3,441	0	0.00
550108	אוצר פיתוח רזרבה	355	0	0.00
5504	רזרבה לפיתוח – אוצר	19,124	0	0.00
550401	רזרבה לפיתוח – אוצר	19,124	0	0.00

---