החורים השחורים בתקציב המדינה

4 מיליארד שקל – זה הסכום שמתכוונת הממשלה להקצות לטובת יישום המלצות טרכטנברג. 2.5 מיליארד שקל מהסכום אמורים להגיע מקיצוץ בתקציב הביטחון, ו-1.5 מיליארד שקל אמורים להגיע מרזרבות קיימות בתקציב המדינה – כך לפי משרד האוצר.

1.5 מיליארד שקל הם הסכום המוצהר ששמר האוצר כרזרבות תקציביות. אבל האמת היא שלאף אחד מחוץ למשרד אין מושג מהן הרזרבות התקציביות האמיתיות. לפי תקציב המדינה ל-2012-2011, סעיף הרזרבה הכללית מתוקצב בכ-6.1 מיליארד שקל השנה וכ-7.8 מיליארד שקל בשנה הבאה. אך מלבד סעיף הרזרבה הכללית, יש בתקציב המדינה עוד סעיפים רבים בהם מחביא האוצר סכומים גדולים, אותם הוא מעביר במהלך השנה לסעיפים אחרים לפי החלטות וסיכומים עם משרדים אחרים ועם הממשלה. הנה, כך נכתב בדו"ח של המחלקה לפיקוח תקציבי במרכז המידע והמחקר של הכנסת, שהתפרסם לקראת אישור התקציב הדו-שנתי, בסוף 2010:

בכל שנת תקציב משרד האוצר מגיש מאות בקשות לאישור העברות בין סעיפי תקציב, וכך לעתים נוצר בחלק מסעיפי התקציב פער של עשרות אחוזים בין התקציב המקורי לבין התקציב על שינוייו. אחד המקורות להעברות תקציביות הנעשות בכל שנה הוא רזרבות סמויות.

בשנים האחרונות הממשלה אינה מוציאה את מלוא התקציב. בשנים 2007-2002 (ללא 2006) שיעור תת-הביצוע היה בממוצע 2.7% מהתקציב נטו, לעומת 1.5% בממוצע בשנים 2002-1998. בנק ישראל בדק את סעיפי התקציב שבהם היה תקצוב-יתר – סעיפים שבהם שיעור הביצוע מהתקציב המקורי היה נמוך מ-85% – במשך שנתיים רצופות. לפי הבדיקה, תקצוב-היתר היה 29% מסך תת-הביצוע בתקציב, רובו בתקציבי הפיתוח של המשרדים.

כותבי הדו"ח, אליעזר שוורץ ועמי צדיק, טוענים למעשה שתת הביצוע בתקציבי המשרדים הממשלתיים, עליו אנחנו שומעים בסוף כל שנה, נובע בין היתר מהנטייה של האוצר לתקצב בסכומים עודפים סעיפים מסוימים בתקציב של משרדים אלה, בהם הוא משתמש לאחר מכן כעודפים. לפי שוורץ וצדיק, "סעיפי תקציב אלה הם ברובם קבועים, והדבר מעיד על בעיה באופן התקצוב ועל רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך".

חור שחור. מושגים פיסיקליים בשירות הכלכלה

 מחביאים את הכסף

בניגוד למסקנה של הדו"ח, הנטייה של האוצר להחביא כסף בסעיפי רזרבה אינה מעידה בכלל על רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך – אלא על רמה גבוהה של תכנון לטווח קצר. אחרי הכל, אותם סעיפים המשמשים כ"בורות תקציביים" משפרים את היכולת של האוצר לנהל את תקציב המדינה לפי ראות עיניו, ומקטינים את היכולת של חברי הכנסת לפקח על אופן הקצאת המקורות התקציביים. לא רק שסעיפים אלה מאפשרים למשרד להעביר סכומי כסף עצומים ממקום למקום כמעט ללא פיקוח, הם מסייעים לו לנפח את התקציב בסכומים שלעולם לא ינוצלו, במטרה ליצור מצג שווא כאילו למדינה אין מספיק כסף להציע תוספת שכר לרופאים, ליישם את חוק חינוך חינם לגיל הרך, או כל מטרה חברתית אחרת.

אז איך זה מתבצע? הנה לדוגמה קטע מפרוטוקול דיון בוועדת הכספים שנערך ב-27 בדצמבר 2010. הנושא שעל הפרק היה העברה תקציבית שביקש משרד האוצר לבצע מסעיף רזרבה כללית וסעיף "בור" אחר בתקציב משרד השיכון לטובת מערכת הביטחון.

נציגת האוצר: "הפנייה נועדה להעביר 420 מיליון שקלים לתקציב הביטחון, על פי הסכמים בין משרד הביטחון למשרד האוצר. הסברים יינתנו בוועדה המשותפת".

ח"כ אמנון כהן (ש"ס): "מאיפה לקחתם את הכסף?"

נציגת האוצר: "זה בעיקר תת ביצוע של משרדים שונים"

ח"כ שלי יחימוביץ' (העבודה): "אני רואה שה-420 מיליון שקלים האלה מגיעים ממענקי בינוי ושיכון, תשלום ריבית ורזרבה כללית. אני לא מבינה איך העברת כספים ממענקים לבינוי ושיכון לתקציב הביטחון משתלבת עם כל הדברים שנאמרו כאן בוועדה? תהרגו אותי, אני לא אבין. שמישהו יסביר לי את ההיגיון ויאמר לי איך זה משתלב עם המאמצים המוצהרים ומסיבות העיתונאים של ראש הממשלה והאוצר ומשרד הבינוי והשיכון?"

ח"כ חיים אורון (מרצ): "זה בור ידוע של האוצר, ולכן, שלי, אין מה להתפלא. הם שמים את זה שם למטרה הזאת, שבסוף השנה ייקחו משם. אלה סעיפי בור, שמנפחים אותם בהתחלה כך שהשרים לא יראו שיש כסף, ובסוף שנה עושים אתם מה שהם רוצים"

חיים "ג'ומס" אורון. שועל קרבות ותיק בדיוני ועדת הכספים

 מבקר המדינה מתריע

הבעיה עצמה אינה חדשה, וידועה היטב הן לחברי הכנסת, הן לשרים בממשלה והן לפקידי האוצר עצמם. למעשה, בשנת 2007 התייחס מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס לנושא, וכך הוא כותב:

"תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותה….

"נמצא כי למרות השינויים שמבוצעים במשך השנה בתקנות רבות בתקציב, בסוף שנת הכספים נותרים בסעיפי התקציב תקציבים רבים לא מנוצלים….

"קיימים ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן באגף החשב הכללי במשרד האוצר ועקב כך נתוני ההתחייבויות במערכות הכספיות אינם מדויקים. בפרט, אין פריסה נכונה של התחייבויות, הן בתקציב הרגיל והן בתקציב הפיתוח, והדבר גורם לניהול וניצול לא יעילים של תקציבים….

"לעתים אגף התקציבים מאשר למשרדים העברת עודפי תקציב לא מחויבים בלי שגובשו נהלים ומדיניות אחידים בנושא. משנה לשנה סכומים גדולים של עודפים, אף כי ידוע מראש שהם לא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם בשנה שאחריה….

"אגף התקציבים משתמש בסעיף הרזרבה הכללית הן כסעיף "מעבר", דהיינו סעיף המשמש כתחנת ביניים להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים, והן כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה. עקב כך קשה להתחקות אחר השינויים שחלו בתקציב ולא ניתן לדעת אם מדיניות הממשלה וסדרי העדיפויות שלה נשמרים"

כמובן, כל התקלות אליהן מתייחס מבקר המדינה אינן מקריות, והן עולות בקנה אחד עם מדיניות האוצר בשלושים השנים האחרונות. פקידי האוצר עושים כל שביכולתם כדי למדר את שרי הממשלה וחברי הכנסת מאופן ניהול התקציב, מתוך הנחה כי הללו הם חסרי אחריות ומונעים מאינטרסים פוליטיים או מרצון למצוא חן בעיני בוחריהם. התוצאה של השקפה זו, שזוכה לתמיכה מסוימת בציבור ובקרב נציגים מהמגזר העסקי, היא הקטנת הפיקוח הציבורי על ניהול תקציב המדינה, ומתן כוח עצום בידי פקידים ממשלתיים המחזיקים באידיאולוגיה כלכלית מסוימת, ומשום מה משלים את עצמם כי מדובר בגישה מקצועית אובייקטיבית.

כאמור, בגלל הנטייה של האוצר להעביר סכומי כסף עצומים מסעיף לסעיף, כמעט בלתי אפשרי לדעת כמה כסף ברזרבה התקציבית. בדיקה קצרה במערכת השאילתות המקוונות של משרד האוצר מעלה כי סך כל סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010 הסתכמו ב-9.8 מיליארד שקל. כפי שעולה מהמערכת של משרד האוצר, כמעט אחד מתקציבים אלה לא נוצל למטרתו. אם כן, לאן הלך הכסף? לא ממש ברור.

סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010, באלפי שקלים

סעיף

שם סעיף

סך הכל הוצאה

סך הכל נוצל

שיעור ניצול

 0407

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  0

  0

  0.00

 040701

 רזרבה להתיקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה למשרד רוה"מ ראשי

  0

  0

  0.00

 0204

 רזרבה

  18,000

  0

  0.00

 020401

 רזרבה

  18,000

  0

  0.00

 040310

 רזרבה להתייקרויות

  5,776

  0

  0.00

 040315

 רזרבה למפקד שוטף

  15,083

  0

  0.00

 0404

 רזרבה לסעיף רוה"מ

  44,294

  0

  0.00

 040401

 רזרבה למשרד ראש הממשלה

  44,294

  0

  0.00

 891003

 רזרבה

  8,286

  0

  0.00

 945006

 רזרבה לפעילות בתי חולים

  0

  0

  0.00

 945013

 רזרבה לעמידה ביעדי התקציב

  0

  0

  0.00

 203801

 רזרבה להעברה למוסדות ציבור

  14,479

  0

  0.00

 2105

 רזרבה להתייקרויות

  201,388

  0

  0.00

 210501

 רזרבה להתייקרויות

  201,388

  0

  0.00

 2309

 רזרבה להתייקרויות

  132,852

  0

  0.00

 230902

 רזרבה להתייקרויות

  132,852

  0

  0.00

 3007

 רזרבה

  33,724

  0

  0.00

 300711

 רזרבה להתיקרויות

  33,724

  0

  0.00

 320225

 רזרבה

  9,413

  0

  0.00

 320406

 רזרבה להתייקרויות

  6,816

  0

  0.00

 320620

 רזרבה להתייקרויות

  6,441

  0

  0.00

 321003

 רזרבה להתייקרויות

  5,186

  0

  0.00

 332821

 רזרבה להתיקרויות חטיבה (תורנית)

  2,056

  0

  0.00

 9805

 רזרבה להתייקרויות

  3,581

  0

  0.00

 980501

 רזרבה

  3,581

  0

  0.00

 9807

 רזרבה להוצאות בגין

  247,590

  0

  0.00

 980701

 רזרבה להוצאות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש

  247,590

  0

  0.00

 9875

 רזרבה להכנסות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש

  247,590

  0

  0.00

 987501

 רזרבה להכנסות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש

  247,590

  0

  0.00

 3418

 רזרבה להתייקרויות

  3,008

  0

  0.00

 341801

 רזרבה להתייקרויות

  3,008

  0

  0.00

 3608

 רזרבה

  8,613

  0

  0.00

 360801

 רזרבה

  8,613

  0

  0.00

 361525

 רזרבה להתייקרויות

  7,627

  621

  8.14

 241304

 רזרבה להתייקרויות – קניית שירותים

  5,407

  0

  0.00

 241004

 רזרבה

  27,523

  0

  0.00

 3335

 רזרבה להתייקרויות

  18,937

  0

  0.00

 241950

 רזרבה להתייקרויות

  8,858

  0

  0.00

 2430

 רזרבה להתיקרויות

  79,693

  0

  0.00

 243010

 רזרבה להתיקרויות שכר

  25,310

  0

  0.00

 243020

 רזרבה להתיקרויות- קניות

  50,343

  0

  0.00

 250134

 רזרבה להתייקרויות

  79,531

  0

  0.00

 3624

 רזרבה עבודה

  239,048

  4,800

  2.01

 362401

 רזרבה

  185,674

  0

  0.00

 362402

 רזרבה להתייקרויות

  53,374

  0

  0.00

 3706

 רזרבה

  5,660

  0

  0.00

 370601

 רזרבה

  5,660

  0

  0.00

 3708

 רזרבה לתמיכות

  4,562

  0

  0.00

 370801

 רזרבה

  4,562

  0

  0.00

 380215

 רזרבה להתיקרויות

  26,561

  0

  0.00

 380310

 רזרבה להתייקרויות

  9,420

  0

  0.00

 0608

 רזרבה

  4,574

  0

  0.00

 060801

 רזרבה להתייקרויות

  4,574

  0

  0.00

 061502

 רזרבה להתייקרויות- שירותי דת

  50

  0

  0.00

 382001

 רזרבה להתיקרויות

  6,410

  0

  0.00

 070107

 רזרבה להתייקרויות

  10,639

  0

  0.00

 269801

 רזרבה להתייקרויות

  6,066

  0

  0.00

 269802

 רזרבה לפעולות

  0

  0

  0.00

 2708

 רזרבה להתייקרויות

  815,360

  0

  0.00

 270801

 רזרבה להתייקרויות

  815,360

  0

  0.00

 290605

 רזרבה להתייקרויות שכר

  4,112

  0

  0.00

 290825

 רזרבה

  2,067

  0

  0.00

 4060

 רזרבה

  7,855

  0

  0.00

 410104

 רזרבה – הרשות הממשלתית למים ולביוב

  3,152

  0

  0.00

 410203

 רזרבה להתייקרויות – המנהל לפיתוח תשתיות ביוב

  93

  0

  0.00

 410303

 רזרבה להתייקרויות – מנהל המים

  224

  0

  0.00

 4280

 רזרבה להתייקרויות

  62,345

  0

  0.00

 428001

 רזרבה להתייקרויות

  62,345

  0

  0.00

 430106

 רזרבה להתייקרויות

  2,244

  0

  0.00

 460108

 רזרבה להתייקרויות

  46,278

  0

  0.00

 460109

 רזרבה לתשלומי העברה

  0

  0

  0.00

 47

 רזרבה כללית

  5,040,841

  0

  0.00

 070299

 רזרבה להתייקרויות ועמידה ביעד ההוצאה

  259,309

  0

  0.00

 071020

 רזרבה להתייקרויות

  89,638

  0

  0.00

 072010

 רזרבה להתייקרויות

  908

  0

  0.00

 041606

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  1,481

  0

  0.00

 042303

 רזרבה

  1,500

  0

  0.00

 050321

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  7,742

  0

  0.00

 0508

 רזרבה לפעולות משרד

  23,481

  0

  0.00

 050801

 רזרבה לפעולות משרד

  23,481

  0

  0.00

 051015

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  2,927

  0

  0.00

 0806

 רזרבה

  25,090

  0

  0.00

 080601

 רזרבה

  25,090

  0

  0.00

 0810

 רזרבה כוללת

  15,500

  0

  0.00

 081001

 רזרבה כוללת

  15,500

  0

  0.00

 0910

 רזרבה

  49,838

  0

  0.00

 091001

 רזרבה להתייקרויות

  49,838

  0

  0.00

 1105

 רזרבה

  5,219

  0

  0.00

 110501

 רזרבה לשכר

  5,219

  0

  0.00

 6008

 רזרבה

  16,254

  0

  0.00

 600801

 רזרבה לעמידה ביעדים

  16,254

  0

  0.00

 6009

 רזרבה ליישום מסקנות כח

  0

  0

  0.00

 600901

 רזרבה ליישום מסקנות כח

  0

  0

  0.00

 6706

 רזרבה

  5,332

  0

  0.00

 670601

 רזרבה להתייקרויות

  5,332

  0

  0.00

 6809

 רזרבה להתייקרויות

  5,375

  0

  0.00

 680901

 רזרבה להתייקרויות

  5,375

  0

  0.00

 7011

 רזרבה להתייקרויות

  24,577

  0

  0.00

 701101

 רזרבה להתייקרויות אשראי

  24,577

  0

  0.00

 706716

 רזרבה

  32,310

  0

  0.00

 1220

 רזרבה

  652

  0

  0.00

 122001

 רזרבה

  652

  0

  0.00

 130130

 רזרבה לפעולות מיוחדות

  82,900

  0

  0.00

 1402

 מימון מפלגות רזרבה

  3,203

  0

  0.00

 140201

 רזרבה להתייקרויות מימון מפלגות

  3,203

  0

  0.00

 143005

 רזרבה להתייקרויות – ועדת הבחירות המרכזית

  582

  0

  0.00

 180199

 רזרבה להתייקרויות מענקי איזון

  52,188

  0

  0.00

 180399

 רזרבה להתייקרויות

  35,122

  0

  0.00

 1907

 רזרבה

  21,906

  0

  0.00

 202120

 רזרבה להתייקרויות

  967,534

  0

  0.00

 202121

 רזרבה לשכר

  192,781

  0

  0.00

 7323

 רזרבה להתייקרויות

  38,236

  0

  0.00

 732301

 רזרבה להתייקרויות

  38,236

  0

  0.00

 760121

 רזרבה להתייקרויות

  1,873

  0

  0.00

 780111

 רזרבה להתיקרויות

  4,558

  0

  0.00

 7943

 רזרבה

  202,540

  0

  0.00

 794301

 רזרבה

  202,540

  0

  0.00

 190701

 רזרבה

  21,906

  0

  0.00

 202113

 רזרבה לפעולות שונות

  63,898

  0

  0.00

 4701

 רזרבה כללית

  5,040,841

  0

  0.00

 470101

 רזרבה כללית

  5,040,841

  0

  0.00

 470102

 תוכנית מעבר – רזרבה כללית

  0

  0

  0.00

 5106

 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה

  1,060

  0

  0.00

 510601

 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה

  1,060

  0

  0.00

 520130

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  9,084

  0

  0.00

 520330

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  4,429

  0

  0.00

 521007

 רזרבה להתייקרויות ועמידה ביעד ההוצאה

  478

  0

  0.00

 5305

 רזרבה

  16,318

  0

  0.00

 530501

 רזרבה

  16,318

  0

  0.00

 540303

 רזרבה להתייקרויות

  3,441

  0

  0.00

 550108

 אוצר פיתוח רזרבה

  355

  0

  0.00

 5504

 רזרבה לפיתוח – אוצר

  19,124

  0

  0.00

 550401

 רזרבה לפיתוח – אוצר

  19,124

  0

  0.00


One Comment on “החורים השחורים בתקציב המדינה”

  1. Hezy הגיב:

    לכל אחד יכול לקרות ש-9.8 שקל הלכו לאיבוד. תבדוק בין המושבים של הספה.


ומה יש לך להגיד על זה?

היכנס באמצעות אחת השיטות האלה כדי לפרסם את התגובה שלך:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s