החורים השחורים בתקציב המדינה
פורסם: 13 באוקטובר 2011 נושאים: כלכלי, כללי, פוליטי | Tags: משרד האוצר, שקיפות תגובה אחת4 מיליארד שקל – זה הסכום שמתכוונת הממשלה להקצות לטובת יישום המלצות טרכטנברג. 2.5 מיליארד שקל מהסכום אמורים להגיע מקיצוץ בתקציב הביטחון, ו-1.5 מיליארד שקל אמורים להגיע מרזרבות קיימות בתקציב המדינה – כך לפי משרד האוצר.
1.5 מיליארד שקל הם הסכום המוצהר ששמר האוצר כרזרבות תקציביות. אבל האמת היא שלאף אחד מחוץ למשרד אין מושג מהן הרזרבות התקציביות האמיתיות. לפי תקציב המדינה ל-2012-2011, סעיף הרזרבה הכללית מתוקצב בכ-6.1 מיליארד שקל השנה וכ-7.8 מיליארד שקל בשנה הבאה. אך מלבד סעיף הרזרבה הכללית, יש בתקציב המדינה עוד סעיפים רבים בהם מחביא האוצר סכומים גדולים, אותם הוא מעביר במהלך השנה לסעיפים אחרים לפי החלטות וסיכומים עם משרדים אחרים ועם הממשלה. הנה, כך נכתב בדו"ח של המחלקה לפיקוח תקציבי במרכז המידע והמחקר של הכנסת, שהתפרסם לקראת אישור התקציב הדו-שנתי, בסוף 2010:
בכל שנת תקציב משרד האוצר מגיש מאות בקשות לאישור העברות בין סעיפי תקציב, וכך לעתים נוצר בחלק מסעיפי התקציב פער של עשרות אחוזים בין התקציב המקורי לבין התקציב על שינוייו. אחד המקורות להעברות תקציביות הנעשות בכל שנה הוא רזרבות סמויות.
בשנים האחרונות הממשלה אינה מוציאה את מלוא התקציב. בשנים 2007-2002 (ללא 2006) שיעור תת-הביצוע היה בממוצע 2.7% מהתקציב נטו, לעומת 1.5% בממוצע בשנים 2002-1998. בנק ישראל בדק את סעיפי התקציב שבהם היה תקצוב-יתר – סעיפים שבהם שיעור הביצוע מהתקציב המקורי היה נמוך מ-85% – במשך שנתיים רצופות. לפי הבדיקה, תקצוב-היתר היה 29% מסך תת-הביצוע בתקציב, רובו בתקציבי הפיתוח של המשרדים.
כותבי הדו"ח, אליעזר שוורץ ועמי צדיק, טוענים למעשה שתת הביצוע בתקציבי המשרדים הממשלתיים, עליו אנחנו שומעים בסוף כל שנה, נובע בין היתר מהנטייה של האוצר לתקצב בסכומים עודפים סעיפים מסוימים בתקציב של משרדים אלה, בהם הוא משתמש לאחר מכן כעודפים. לפי שוורץ וצדיק, "סעיפי תקציב אלה הם ברובם קבועים, והדבר מעיד על בעיה באופן התקצוב ועל רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך".
מחביאים את הכסף
בניגוד למסקנה של הדו"ח, הנטייה של האוצר להחביא כסף בסעיפי רזרבה אינה מעידה בכלל על רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך – אלא על רמה גבוהה של תכנון לטווח קצר. אחרי הכל, אותם סעיפים המשמשים כ"בורות תקציביים" משפרים את היכולת של האוצר לנהל את תקציב המדינה לפי ראות עיניו, ומקטינים את היכולת של חברי הכנסת לפקח על אופן הקצאת המקורות התקציביים. לא רק שסעיפים אלה מאפשרים למשרד להעביר סכומי כסף עצומים ממקום למקום כמעט ללא פיקוח, הם מסייעים לו לנפח את התקציב בסכומים שלעולם לא ינוצלו, במטרה ליצור מצג שווא כאילו למדינה אין מספיק כסף להציע תוספת שכר לרופאים, ליישם את חוק חינוך חינם לגיל הרך, או כל מטרה חברתית אחרת.
אז איך זה מתבצע? הנה לדוגמה קטע מפרוטוקול דיון בוועדת הכספים שנערך ב-27 בדצמבר 2010. הנושא שעל הפרק היה העברה תקציבית שביקש משרד האוצר לבצע מסעיף רזרבה כללית וסעיף "בור" אחר בתקציב משרד השיכון לטובת מערכת הביטחון.
נציגת האוצר: "הפנייה נועדה להעביר 420 מיליון שקלים לתקציב הביטחון, על פי הסכמים בין משרד הביטחון למשרד האוצר. הסברים יינתנו בוועדה המשותפת".
ח"כ אמנון כהן (ש"ס): "מאיפה לקחתם את הכסף?"
נציגת האוצר: "זה בעיקר תת ביצוע של משרדים שונים"
ח"כ שלי יחימוביץ' (העבודה): "אני רואה שה-420 מיליון שקלים האלה מגיעים ממענקי בינוי ושיכון, תשלום ריבית ורזרבה כללית. אני לא מבינה איך העברת כספים ממענקים לבינוי ושיכון לתקציב הביטחון משתלבת עם כל הדברים שנאמרו כאן בוועדה? תהרגו אותי, אני לא אבין. שמישהו יסביר לי את ההיגיון ויאמר לי איך זה משתלב עם המאמצים המוצהרים ומסיבות העיתונאים של ראש הממשלה והאוצר ומשרד הבינוי והשיכון?"
ח"כ חיים אורון (מרצ): "זה בור ידוע של האוצר, ולכן, שלי, אין מה להתפלא. הם שמים את זה שם למטרה הזאת, שבסוף השנה ייקחו משם. אלה סעיפי בור, שמנפחים אותם בהתחלה כך שהשרים לא יראו שיש כסף, ובסוף שנה עושים אתם מה שהם רוצים"
מבקר המדינה מתריע
הבעיה עצמה אינה חדשה, וידועה היטב הן לחברי הכנסת, הן לשרים בממשלה והן לפקידי האוצר עצמם. למעשה, בשנת 2007 התייחס מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס לנושא, וכך הוא כותב:
"תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותה….
"נמצא כי למרות השינויים שמבוצעים במשך השנה בתקנות רבות בתקציב, בסוף שנת הכספים נותרים בסעיפי התקציב תקציבים רבים לא מנוצלים….
"קיימים ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן באגף החשב הכללי במשרד האוצר ועקב כך נתוני ההתחייבויות במערכות הכספיות אינם מדויקים. בפרט, אין פריסה נכונה של התחייבויות, הן בתקציב הרגיל והן בתקציב הפיתוח, והדבר גורם לניהול וניצול לא יעילים של תקציבים….
"לעתים אגף התקציבים מאשר למשרדים העברת עודפי תקציב לא מחויבים בלי שגובשו נהלים ומדיניות אחידים בנושא. משנה לשנה סכומים גדולים של עודפים, אף כי ידוע מראש שהם לא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם בשנה שאחריה….
"אגף התקציבים משתמש בסעיף הרזרבה הכללית הן כסעיף "מעבר", דהיינו סעיף המשמש כתחנת ביניים להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים, והן כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה. עקב כך קשה להתחקות אחר השינויים שחלו בתקציב ולא ניתן לדעת אם מדיניות הממשלה וסדרי העדיפויות שלה נשמרים"
כמובן, כל התקלות אליהן מתייחס מבקר המדינה אינן מקריות, והן עולות בקנה אחד עם מדיניות האוצר בשלושים השנים האחרונות. פקידי האוצר עושים כל שביכולתם כדי למדר את שרי הממשלה וחברי הכנסת מאופן ניהול התקציב, מתוך הנחה כי הללו הם חסרי אחריות ומונעים מאינטרסים פוליטיים או מרצון למצוא חן בעיני בוחריהם. התוצאה של השקפה זו, שזוכה לתמיכה מסוימת בציבור ובקרב נציגים מהמגזר העסקי, היא הקטנת הפיקוח הציבורי על ניהול תקציב המדינה, ומתן כוח עצום בידי פקידים ממשלתיים המחזיקים באידיאולוגיה כלכלית מסוימת, ומשום מה משלים את עצמם כי מדובר בגישה מקצועית אובייקטיבית.
כאמור, בגלל הנטייה של האוצר להעביר סכומי כסף עצומים מסעיף לסעיף, כמעט בלתי אפשרי לדעת כמה כסף ברזרבה התקציבית. בדיקה קצרה במערכת השאילתות המקוונות של משרד האוצר מעלה כי סך כל סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010 הסתכמו ב-9.8 מיליארד שקל. כפי שעולה מהמערכת של משרד האוצר, כמעט אחד מתקציבים אלה לא נוצל למטרתו. אם כן, לאן הלך הכסף? לא ממש ברור.
סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010, באלפי שקלים
סעיף |
שם סעיף |
סך הכל הוצאה |
סך הכל נוצל |
שיעור ניצול |
0407 |
רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה |
0 |
0 |
0.00 |
040701 |
רזרבה להתיקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה למשרד רוה"מ ראשי |
0 |
0 |
0.00 |
0204 |
רזרבה |
18,000 |
0 |
0.00 |
020401 |
רזרבה |
18,000 |
0 |
0.00 |
040310 |
רזרבה להתייקרויות |
5,776 |
0 |
0.00 |
040315 |
רזרבה למפקד שוטף |
15,083 |
0 |
0.00 |
0404 |
רזרבה לסעיף רוה"מ |
44,294 |
0 |
0.00 |
040401 |
רזרבה למשרד ראש הממשלה |
44,294 |
0 |
0.00 |
891003 |
רזרבה |
8,286 |
0 |
0.00 |
945006 |
רזרבה לפעילות בתי חולים |
0 |
0 |
0.00 |
945013 |
רזרבה לעמידה ביעדי התקציב |
0 |
0 |
0.00 |
203801 |
רזרבה להעברה למוסדות ציבור |
14,479 |
0 |
0.00 |
2105 |
רזרבה להתייקרויות |
201,388 |
0 |
0.00 |
210501 |
רזרבה להתייקרויות |
201,388 |
0 |
0.00 |
2309 |
רזרבה להתייקרויות |
132,852 |
0 |
0.00 |
230902 |
רזרבה להתייקרויות |
132,852 |
0 |
0.00 |
3007 |
רזרבה |
33,724 |
0 |
0.00 |
300711 |
רזרבה להתיקרויות |
33,724 |
0 |
0.00 |
320225 |
רזרבה |
9,413 |
0 |
0.00 |
320406 |
רזרבה להתייקרויות |
6,816 |
0 |
0.00 |
320620 |
רזרבה להתייקרויות |
6,441 |
0 |
0.00 |
321003 |
רזרבה להתייקרויות |
5,186 |
0 |
0.00 |
332821 |
רזרבה להתיקרויות חטיבה (תורנית) |
2,056 |
0 |
0.00 |
9805 |
רזרבה להתייקרויות |
3,581 |
0 |
0.00 |
980501 |
רזרבה |
3,581 |
0 |
0.00 |
9807 |
רזרבה להוצאות בגין |
247,590 |
0 |
0.00 |
980701 |
רזרבה להוצאות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש |
247,590 |
0 |
0.00 |
9875 |
רזרבה להכנסות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש |
247,590 |
0 |
0.00 |
987501 |
רזרבה להכנסות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש |
247,590 |
0 |
0.00 |
3418 |
רזרבה להתייקרויות |
3,008 |
0 |
0.00 |
341801 |
רזרבה להתייקרויות |
3,008 |
0 |
0.00 |
3608 |
רזרבה |
8,613 |
0 |
0.00 |
360801 |
רזרבה |
8,613 |
0 |
0.00 |
361525 |
רזרבה להתייקרויות |
7,627 |
621 |
8.14 |
241304 |
רזרבה להתייקרויות – קניית שירותים |
5,407 |
0 |
0.00 |
241004 |
רזרבה |
27,523 |
0 |
0.00 |
3335 |
רזרבה להתייקרויות |
18,937 |
0 |
0.00 |
241950 |
רזרבה להתייקרויות |
8,858 |
0 |
0.00 |
2430 |
רזרבה להתיקרויות |
79,693 |
0 |
0.00 |
243010 |
רזרבה להתיקרויות שכר |
25,310 |
0 |
0.00 |
243020 |
רזרבה להתיקרויות- קניות |
50,343 |
0 |
0.00 |
250134 |
רזרבה להתייקרויות |
79,531 |
0 |
0.00 |
3624 |
רזרבה עבודה |
239,048 |
4,800 |
2.01 |
362401 |
רזרבה |
185,674 |
0 |
0.00 |
362402 |
רזרבה להתייקרויות |
53,374 |
0 |
0.00 |
3706 |
רזרבה |
5,660 |
0 |
0.00 |
370601 |
רזרבה |
5,660 |
0 |
0.00 |
3708 |
רזרבה לתמיכות |
4,562 |
0 |
0.00 |
370801 |
רזרבה |
4,562 |
0 |
0.00 |
380215 |
רזרבה להתיקרויות |
26,561 |
0 |
0.00 |
380310 |
רזרבה להתייקרויות |
9,420 |
0 |
0.00 |
0608 |
רזרבה |
4,574 |
0 |
0.00 |
060801 |
רזרבה להתייקרויות |
4,574 |
0 |
0.00 |
061502 |
רזרבה להתייקרויות- שירותי דת |
50 |
0 |
0.00 |
382001 |
רזרבה להתיקרויות |
6,410 |
0 |
0.00 |
070107 |
רזרבה להתייקרויות |
10,639 |
0 |
0.00 |
269801 |
רזרבה להתייקרויות |
6,066 |
0 |
0.00 |
269802 |
רזרבה לפעולות |
0 |
0 |
0.00 |
2708 |
רזרבה להתייקרויות |
815,360 |
0 |
0.00 |
270801 |
רזרבה להתייקרויות |
815,360 |
0 |
0.00 |
290605 |
רזרבה להתייקרויות שכר |
4,112 |
0 |
0.00 |
290825 |
רזרבה |
2,067 |
0 |
0.00 |
4060 |
רזרבה |
7,855 |
0 |
0.00 |
410104 |
רזרבה – הרשות הממשלתית למים ולביוב |
3,152 |
0 |
0.00 |
410203 |
רזרבה להתייקרויות – המנהל לפיתוח תשתיות ביוב |
93 |
0 |
0.00 |
410303 |
רזרבה להתייקרויות – מנהל המים |
224 |
0 |
0.00 |
4280 |
רזרבה להתייקרויות |
62,345 |
0 |
0.00 |
428001 |
רזרבה להתייקרויות |
62,345 |
0 |
0.00 |
430106 |
רזרבה להתייקרויות |
2,244 |
0 |
0.00 |
460108 |
רזרבה להתייקרויות |
46,278 |
0 |
0.00 |
460109 |
רזרבה לתשלומי העברה |
0 |
0 |
0.00 |
47 |
רזרבה כללית |
5,040,841 |
0 |
0.00 |
070299 |
רזרבה להתייקרויות ועמידה ביעד ההוצאה |
259,309 |
0 |
0.00 |
071020 |
רזרבה להתייקרויות |
89,638 |
0 |
0.00 |
072010 |
רזרבה להתייקרויות |
908 |
0 |
0.00 |
041606 |
רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה |
1,481 |
0 |
0.00 |
042303 |
רזרבה |
1,500 |
0 |
0.00 |
050321 |
רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה |
7,742 |
0 |
0.00 |
0508 |
רזרבה לפעולות משרד |
23,481 |
0 |
0.00 |
050801 |
רזרבה לפעולות משרד |
23,481 |
0 |
0.00 |
051015 |
רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה |
2,927 |
0 |
0.00 |
0806 |
רזרבה |
25,090 |
0 |
0.00 |
080601 |
רזרבה |
25,090 |
0 |
0.00 |
0810 |
רזרבה כוללת |
15,500 |
0 |
0.00 |
081001 |
רזרבה כוללת |
15,500 |
0 |
0.00 |
0910 |
רזרבה |
49,838 |
0 |
0.00 |
091001 |
רזרבה להתייקרויות |
49,838 |
0 |
0.00 |
1105 |
רזרבה |
5,219 |
0 |
0.00 |
110501 |
רזרבה לשכר |
5,219 |
0 |
0.00 |
6008 |
רזרבה |
16,254 |
0 |
0.00 |
600801 |
רזרבה לעמידה ביעדים |
16,254 |
0 |
0.00 |
6009 |
רזרבה ליישום מסקנות כח |
0 |
0 |
0.00 |
600901 |
רזרבה ליישום מסקנות כח |
0 |
0 |
0.00 |
6706 |
רזרבה |
5,332 |
0 |
0.00 |
670601 |
רזרבה להתייקרויות |
5,332 |
0 |
0.00 |
6809 |
רזרבה להתייקרויות |
5,375 |
0 |
0.00 |
680901 |
רזרבה להתייקרויות |
5,375 |
0 |
0.00 |
7011 |
רזרבה להתייקרויות |
24,577 |
0 |
0.00 |
701101 |
רזרבה להתייקרויות אשראי |
24,577 |
0 |
0.00 |
706716 |
רזרבה |
32,310 |
0 |
0.00 |
1220 |
רזרבה |
652 |
0 |
0.00 |
122001 |
רזרבה |
652 |
0 |
0.00 |
130130 |
רזרבה לפעולות מיוחדות |
82,900 |
0 |
0.00 |
1402 |
מימון מפלגות רזרבה |
3,203 |
0 |
0.00 |
140201 |
רזרבה להתייקרויות מימון מפלגות |
3,203 |
0 |
0.00 |
143005 |
רזרבה להתייקרויות – ועדת הבחירות המרכזית |
582 |
0 |
0.00 |
180199 |
רזרבה להתייקרויות מענקי איזון |
52,188 |
0 |
0.00 |
180399 |
רזרבה להתייקרויות |
35,122 |
0 |
0.00 |
1907 |
רזרבה |
21,906 |
0 |
0.00 |
202120 |
רזרבה להתייקרויות |
967,534 |
0 |
0.00 |
202121 |
רזרבה לשכר |
192,781 |
0 |
0.00 |
7323 |
רזרבה להתייקרויות |
38,236 |
0 |
0.00 |
732301 |
רזרבה להתייקרויות |
38,236 |
0 |
0.00 |
760121 |
רזרבה להתייקרויות |
1,873 |
0 |
0.00 |
780111 |
רזרבה להתיקרויות |
4,558 |
0 |
0.00 |
7943 |
רזרבה |
202,540 |
0 |
0.00 |
794301 |
רזרבה |
202,540 |
0 |
0.00 |
190701 |
רזרבה |
21,906 |
0 |
0.00 |
202113 |
רזרבה לפעולות שונות |
63,898 |
0 |
0.00 |
4701 |
רזרבה כללית |
5,040,841 |
0 |
0.00 |
470101 |
רזרבה כללית |
5,040,841 |
0 |
0.00 |
470102 |
תוכנית מעבר – רזרבה כללית |
0 |
0 |
0.00 |
5106 |
רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה |
1,060 |
0 |
0.00 |
510601 |
רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה |
1,060 |
0 |
0.00 |
520130 |
רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה |
9,084 |
0 |
0.00 |
520330 |
רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה |
4,429 |
0 |
0.00 |
521007 |
רזרבה להתייקרויות ועמידה ביעד ההוצאה |
478 |
0 |
0.00 |
5305 |
רזרבה |
16,318 |
0 |
0.00 |
530501 |
רזרבה |
16,318 |
0 |
0.00 |
540303 |
רזרבה להתייקרויות |
3,441 |
0 |
0.00 |
550108 |
אוצר פיתוח רזרבה |
355 |
0 |
0.00 |
5504 |
רזרבה לפיתוח – אוצר |
19,124 |
0 |
0.00 |
550401 |
רזרבה לפיתוח – אוצר |
19,124 |
0 |
0.00 |
לכל אחד יכול לקרות ש-9.8 שקל הלכו לאיבוד. תבדוק בין המושבים של הספה.