השריפה בכרמל וקריסת שירותי הכבאות במדינת ישראל: כרוניקה של כרוניקה ידועה מראש, ואפילו קצת לפני כן

מתוך דיון בנושא מצב שירותי הכיבוי וההצלה בבאר ובדרום, הוועדה לביקורת המדינה, יוני 2010

אלי לוי (יו"ר איגוד ערים לכיבוי אש וראש מועצת להבים): אני אתן לך דוגמה. יש תחנת משנה בשפך זוהר בחוף ים המלח. תחנת המשנה יושבת על בולען, הסתובבנו ימים וישבנו שלוש פעמים עם רונן כהן מהמינהל כדי לאתר שטח. עזוב את התחנה ועזוב את הכבאים, הם יישנו על העצים – אין סולם בחוף ים המלח. אם אתם יורדים לבית מלון באזור ים המלח תדאגו לישון בקומות הנמוכות.

היו"ר יואל חסון: מה זאת אומרת?

אלי לוי: הנציב אחר כך יתאר

היו"ר ח"כ יואל חסון: אם בבית המלון יש שרפה בקומה התשיעית, מה קורה?

אלי לוי: זו בעיה, תוקם ועדת חקירה

היו"ר ח"כ יואל חסון: באמת?

ח"כ מרינה סולודקין: לא הבנת? כולם מתים

===========================================================================================

השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס,  הילד הרע של עולם ביקורת המדינה בישראל, צפוי לפרסם בקרוב דו"ח מיוחד בנוגע לשריפה הגדולה בכרמל. שר הפנים אלי ישי כבר סומן על ידי התקשורת כמטרה העיקרית לחיצי המבקר, ולצדו אמורים לככב שר האוצר יובל שטייניץ וראש הממשלה בנימין נתניהו. בימים שלאחר פרסום הדו"ח, יש להניח, יישמעו קריאות להתפטרותו של ישי, וצקצוקי לשון בנוגע להתנערות של נבחרי הציבור מאחריותם כלפי הציבור שהם אמורים לייצג. אחרי הכל, אלי ישי היה שר הפנים כשקרה האסון, ושר הפנים במדינת ישראל הוא האחראי על שירותי הכיבוי וההצלה (לפחות כך היה בסוף 2010. מאז עברה האחריות למשרד לביטחון פנים). קריסת שירותי הכבאות, אם כן, שנחשפה במלואה באסון בכרמל, ודאי מונחת לפתחו.

האם אלי ישי הוא באמת האשם העיקרי באסון הכרמל? כמובן שלא. המשבר המתמשך בשירותי הכיבוי וההצלה לא התחיל בתקופתו, וגם לא בתקופתו של מאיר שטרית, שר הפנים הקודם – שעשה הרבה פחות מישי כדי לתקן את המצב. הוא גם לא התחיל בתקופה של רוני בר און, אותו החליף שטרית בתפקיד, למרות שדו"ח המבקר הקודם בנושא מתייחס לתקופת כהונתו. גם אריאל שרון, אופיר פינס ואברהם פורז, שרי הפנים שקדמו לבר און, לא עשו דבר כדי לפתור את בעיית שירותי הכיבוי במדינה, וכולם אחראים למחדל לא פחות מישי.

אבל הבעיה העיקרית בסימון שר כזה או אחר כאחראי למחדל היא העובדה שמהלך כזה מסתיר את התמונה האמיתית, מסב את תשומת הלב הציבורית מהתהליכים הכלכליים-חברתיים שהובילו למצב הנוכחי. אפשר רק לנחש כי גם אחרי הגל התקשורתי שיבוא בעקבות דו"ח המבקר, רוב אזרחי ישראל לא יידעו בדיוק כיצד ולמה קרסו שירותי הכיבוי במדינה. אבל המקרה של שירותי הכיבוי עשוי לספק הדגמה מאלפת בנוגע לאופן קבלת ההחלטות במדינת ישראל, ולדרך שבה מתבצעות (או לא מתבצעות) רפורמות חשובות בגופי השלטון.

מאיר שטרית. איפה הוא היה כששירותי הכיבוי התמוטטו?

מחסר בציוד ובכוח אדם

המשבר בשירותי הכיבוי וההצלה בישראל היה ידוע וגלוי בפני כל המעורבים בעניין זמן רב לפני השריפה בכרמל. בשנת 1995 הגישה ועדת-לפידות לשר הפנים דו"ח מיוחד שקבע כי מערך הכבאות אינו כשיר להתמודדות הולמת עם שריפות גדולות ורחבות היקף, ולוקה בארגונו, בפריסתו, בכוח-האדם העומד לרשותו ובציודו. שר הפנים שקיבל את הדו"ח לידיו היה לא אחר מאהוד ברק, כיום שר הביטחון. בשנת 1998 הגישה הוועדה לבחינה ולתכנון מערך הכבאות בראשות יוסי גינוסר את המלצותיה לשינוי מבני של שירותי הכבאות וההצלה. במסקנותיה ציינה הוועדה כמה בעיות מבניות ותקציביות המאפיינות את מערך שירותי הכבאות וההצלה בישראל, ובהן מחסור בכוח אדם, היעדר סמכות פיקודית אחידה, ציוד מבצעי מיושן והיעדר תקנות ייחודיות לבדיקות ומעקב אחר מצבם הרפואי של הכבאים.

השוואה למצב במדינות אחרות מבהיר בדיוק את היקף המחסור בציוד ובכוח אדם בשירותי הכיבוי. מהנתונים עולה כי מספר התושבים לכל כבאי בישראל גבוה פי חמישה מהממוצע בעולם.

מספר הכבאים בישראל ובעולם. מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת

בחינת של היקף הציוד ברשויות הכיבוי וההצלה בישראל לעומת המצב בעולם מעלה תמונה דומה:

המחסור בציוד הכיבוי בישראל. מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת

כיצד הגיעו שירותי הכיבוי וההצלה למצב העגום בו הם נמצאים כיום, או למצער נמצאו כשפרצה השריפה בכרמל? התשובה קשורה לשני גורמים: הרשויות המקומיות ומשרד האוצר.

אחת הנקודות אליהן מתייחסים הדו"חות בעניין נוגעת לעובדה שרשויות הכיבוי בישראל אינן פועלות תחת גוף אחד, אלא כל רשות כפופה בנפרד לרשויות המוניציפליות שבשטחן הן פועלות. הרשויות הן גם אלה שמעבירות את חלק הארי של תקציב שירותי הכיבוי. בסך הכל פועלות בישראל 24 רשויות כיבוי שונות, 20 כאיגודי ערים וארבעה כמחלקות עירוניות. רשויות אלה הן ישויות משפטיות עצמאיות, הנמצאות בשליטת הרשויות המקומיות. על אף שהחוק מעניק לנציב כבאות והצלה סמכויות להורות לרשות כבאות להושיט עזרה לרשות כבאות אחרת, ולהעביר אליה כבאים או ציוד, אין לו שום יכולת ממשית לאכוף את הסמכות הזו. הממשלה עצמה אחראית רק לכ-35% מתקציב שירותי הכיבוי בישראל. הרשויות המקומיות אמורות לממן כמחצית מהסכום, ולרוב מעבירות פחות מכך. היתרה מגיעה מהכנסות עצמיות.

הרכב תקציב הכבאות לשנת 2010, מתוך אתר המחקר והמידע של הכנסת

המבקר עצמו, בדו"ח המיוחד שפירסם בשנת 2007 על היערכות העורף וגופי ההצלה למצב חירום בעקבות מלחמת לבנון השנייה, כלל פרק מיוחד על שירותי הכבאות, שבו סקר את ההיסטוריה הארוכה של מסמכים בנושא, וכבר אז כבר קבע כי:

"ועדות שהוקמו משנת 1976 לבחינת המבנה הארגוני של שירותי הכבאות חזרו והמליצו להסב את מערך הכבאות ממערכת של שירותים מוניציפליים לשירות כבאות ממלכתי אחד, שיפעל במסגרת ארצית ויהיו בו מטה ארצי ושישה מטות מחוזיים שתחנות הכיבוי יהיו יחידות המשנה שלהם. נציב בעל סמכויות פיקודיות יעמוד בראש המערכת. אולם המלצות הוועדות, שחלקן אומץ בידי הממשלה – לא יושמו".

מבחינה זו ראוי גם לציין כי שר הפנים שפגע יותר מכל ברשויות המקומיות היה אברהם פורז משינוי, שבתקופתו חל קיצוץ חד מאוד בתקציבי האיזון שמקבלות הרשויות המקומיות. כך שכל אלה שמפנים אצבע מאשימה כלפי ישי, וטוענים כי תקציבי הישיבות מעניינים אותו יותר משירותי הכיבוי, מעלים טענה שאינה רלוונטית. גם אם ישי דואג מאוד לתלמידי ישיבות, הוא עדיין עשה יותר למען רשויות הכיבוי משר פנים כמו פורז, שמפלגתו עשתה הון פוליטי ממלחמה בתלמידי הישיבות. אגב, אחד מחברי הכנסת שהיו פעילים יותר מכולם בנוגע למשבר בשירותי הכיבוי הוא דוד אזולאי מש"ס, שאף הגיש הצעות חוק בנושא וניסה להשיג תקציבים נוספים עבור הכבאים. אבל אל אזולאי נגיע בהמשך.

הקרב על זכות השביתה

מדוע לא יושמו ההמלצות? מדוע לא בוצעה הרפורמה? כאן אנו כבר מתקרבים יותר לסיבות האמיתיות לאסון בכרמל ולקריסת שירותי הכיבוי, וכרגיל, הדרך הטובה ביותר להמשיך בבדיקה היא ללכת בעקבות הכסף. וכשהולכים בעקבות הכסף במדינת ישראל, לפחות בעקבות הכסף הממשלתי, מגיעים תמיד בסופו של דבר למשרד האוצר.

גם באוצר רוצים רפורמה בשירותי הכיבוי וההצלה, ומבינים את החשיבות של מערך כולל ומתחוזק להתמודדות עם שריפות ואסונות אחרים. אלא שרפורמה כזו עולה כסף, ולהוציא כסף על שירותים ממשלתיים נוגד לחלוטין את האידיאולוגיה של המשרד. בנוסף, אם כבר עושים רפורמה, למה לא למנוע מראש את כל מאבקי הכוחות עם העובדים שוודאי יעלו בהמשך? למה לא לאסור על הכבאים לנקוט בצעדים ארגוניים, ולמנוע מהם את זכות השביתה? סעיף כזה ברפורמה יימנע מהאוצר מאבקי שכר מתמשכים בעתיד, כמו זה שרק הרגע הסתיים מול הרופאים.

וכך, בעקבות דו"ח המבקר, אימצה הממשלה בראשות אהוד אולמרט החלטה נוספת, המתייחסת לסעיפים העיקריים של הרפורמה המתוכננת בשירותי הכיבוי וההצלה. וכך קובעת ההחלטה:

1.9. לאור אופייה של הרשות כארגון חירום,  לא יותר  לעובדי רשות הכבאות הארצית לנקוט צעדים ארגוניים, שיפגעו בשירות המבצעי  של הרשות. במסגרת  הדיון עם  ההסתדרות יובא סעיף זה כולו לדיון. כתחליף לצעדים ארגוניים אלה ייקבעו מנגנונים חלופיים להכרעה בחילוקי הדעות בהתייעצות עם ההסתדרות החדשה.

מיותר לציין שבכל העולם, איגודי הכבאים נחשבים לאיגודים מקצועיים חזקים מאוד, ואיש לא יחלום לגזול מהם את זכות השביתה. אפילו בארה"ב, שאינה ידועה בחיבתה הגדולה לעבודה מאורגנת, נחשב הלובי של הכבאים (IAFF) לאחד החזקים ביותר בוושינגטון, והוא פועל בשיתוף עם חברי קונגרס וסנטורים רבים. כחודש וחצי לפני השריפה בכרמל הכריזו הכבאים בלונדון על שביתה, במחאה על תוכנית לפטר רבים מהם. באחרונה מנהל FBU, המאגד כ-85% מהכבאים בבריטניה, מאבק נגד כוונות הממשלה לקצץ בפנסיה של הכבאים הגמלאים. האיגוד מכנה את המהלך "שוד לאור יום".

אבל באוצר ממשיכים להתעקש כי לכבאים בישראל לא תהיה זכות שביתה, גם אחרי שמשרד הפנים עצמו – בראשות אותו אלי ישי – הביע התנגדות לסעיף. במהלך הדיונים שהתקיימו בנוגע לרפורמה מאז, דגל האוצר בהליך של בוררות מוסכמת במקום האפשרות של זכות השביתה. באיגוד הכבאים הארצי ובהסתדרות רואים בסעיף פגיעה בלתי מידתית בזכות חוקתית של הכבאים, ומסרבים להתפשר בנקודה. אפשר להבין אותם: אין אף ארגון עובדים בעולם שיסכים לחתום את רפורמה ששוללת ממנו את הכלי האפקטיבי היחידי שיש לו – צעדים ארגוניים – ולמעשה מותירה אותו חסר הגנה מול החלטות המעסיק. האוצר בעצם מבקש מאיגוד הכבאים שיסכים לפרק את עצמו ולהתפזר, או לחלופין להפוך לוועדת קישוט ותו לא.

כבאים בארה"ב. נהנים מאיגוד מקצועי חזק ומבוסס לצד חליפות חלל ממש מגניבות

אלא שגם אם איגוד הכבאים היה מסכים לרפורמה, קשה להאמין שהתוספת התקציבית שהציעה הממשלה בהחלטה היתה פותרת את תחלואי שירותי הכיבוי וההצלה. לפי ההחלטה, למעשה, הממשלה לא אמורה להעביר שקל אחד נוסף לטובת הקמת רשות הכבאות הארצית. לפי תוכנית הרפורמה, התקציב שמעבירה הממשלה לטובת רשויות הכיבוי יישאר בדיוק באותו הסכום כמו ממקודם. 150 מיליון שקל נוספים היו אמורים להגיע מקיצוץ בבסיס מענקי האיזון שמגיעים לרשויות המקומיות, שבנוסף יידרשו להעביר במשך חמש השנים הראשונות להקמת הרשות את אותו הסכום שהן הקצו קודם לכן לטובת שירותי הכיבוי וההצלה! כלומר הממשלה לוקחת אחריות על השירות והופכת אותו משירות מוניציפאלי לשירות ממלכתי, אבל עדיין מצפה כי הרשויות המקומיות יממנו אותו! אם לא די בכך, קובעת הרפורמה כי:

2.1.5. שר הפנים, יוכל להטיל מדי שנה, מכסות על רשויות מקומיות לטובת אוצר המדינה, למימון רשות הכבאות וההצלה הארצית וזאת בין היתר בהתחשב בעלות הפעלת  רשות הכבאות וההצלה הארצית, בחסכון  הכספי שנוצר לרשויות המקומיות  בגין הקמתה ובעלויות  שיוטלו על הרשויות  המקומיות במסגרת יישום החלטה זו.  העברת הסכומים תתבצע בתחילת כל שנת כספים. הממשלה תוכל לקזז סכומים אלה מסך התשלומים המועברים לכל רשות מקומית לכל מטרה שהיא.

אז מה יש לנו כאן בעצם? הממשלה מאמצת החלטה להפקיע מידי הרשויות המקומיות את האחריות על שירותי הכיבוי וההצלה – אך עדיין מטילה עליהן את התפקיד של מימון המערך הארצי החדש. אם לא די בכך, מעתה ייאלצו הרשויות לשלם אגרות והיטלים שונים על מנת לקבל את השירות שהן עצמן מממנות! למרות שהיא לא מתכוונת להעביר שום תקציב ממשלתי נוסף, כך שתנאי עבודתם של הכבאים ודאי לא ישתפרו, הממשלה מבקשת לאסור עליהם לשבות, ובכך למנוע מהם כל אפשרות ממשית של מאבק. הרפורמה אינה כוללת שום התייחסות למחסור בציוד ובכוח אדם, כך שאינה מציעה שום פתרון לבעיות האמיתיות של שירותי הכיבוי וההצלה. באופן לא מפתיע, איגוד הכבאים והשלטון המקומי התנגד לרפורמה במתכונת שהוצעה.

אבל באוצר לא מוכנים לקבל לא כתשובה, וכשאיגוד הכבאים התמיד בסירובו לרפורמה המוצעת, החל המשרד "לייבש" את שירותי הכיבוי וההצלה במדינת ישראל. הכוונה ב"לייבש" אינה להתעלם מאיגוד הכבאים כשהוא עובר לידו במסדרון, אלא פשוט מאוד לא להעביר תקציבים ולהערים קשיים על שירותי הכבאות, עד שהם ייכנעו ויבואו לבקש את הרפורמה בעצמם. והנה, כך אומר ח"כ דוד אזולאי, יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, בדיון בנושא מנובמבר 2009 בהשתתפות סגן שר האוצר:

"אדוני סגן השר, מדינת ישראל צריכה להגיד את דבריה, האם מדינת ישראל מעוניינת בשירותי כבאות כנאה וכיאות למדינה מודרנית? מדינת ישראל והעומדים בראשה, במיוחד האחראים על המערכת הזאת, במיוחד משרד האוצר, צריכים לקבל החלטה. אולי רוצים להביא להתמוטטות המערכת הזאת כדי לשנות דברים במערכת. יכול להיות, אבל למה על חשבון האזרחים? לא יכול להיות שנמשיך ונעמיס על המערכת הזו עוד גזרה, עוד קיצוץ, עוד קיצוץ בתקנים, עוד סגירת תחנות, ובסופו של דבר אנחנו גם דורשים מהם לתת שירות, ועל השירות הזה אף אחד לא משלם".

באותה ישיבה ממש טוען יואב גדסי, יו"ר אגוד הכבאים, שבשל היעדר התקציב הוא אינו מסוגל לגייס כבאי אחד נוסף. סגן שר האוצר יצחק כהן פונה אליו ומציע לו לקדם את הרפורמה כפתרון למצוקת כוח האדם. על כך משיב גדסי: "רוצים להביא אותנו לקריסה, שנתחנן לרפורמה. אנחנו לא מתכוונים לעשות את זה". כלומר, לטענת יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה ויו"ר איגוד הכבאות, משרד האוצר, במטרה לקדם את הרפורמה שבה הוא חפץ, משחק בביטחון אזרחי ישראל, מחכה שיקרה אסון כפי שאכן קרה בכרמל על מנת להפעיל לחץ על הנוגעים בדבר לקבל את עמדותיו.

אז איפה היה אלי ישי בכל הסיפור הזה? הוא דווקא ניסה להשיג תקציבים מיידיים, כדי לטפל בחוסרים בשירותי הכיבוי וההצלה בלי קשר לרפורמה. בעקבות התעקשותו, קיבלה הממשלה בראשות נתניהו החלטה נוספת ביולי 2010, שבה היא חזרה על הצורך ביישום רפורמה בשירותי הכיבוי וההצלה, אך קבעה גם העברה תקציבית מיידית של 100 מיליון שקל לטובת הצטיידות וגיוס כוח אדם:

2.  להורות לנציבות הכבאות וההצלה להשלים את החוסרים המהותיים במערך הכבאות בציוד ובכוח אדם בעלות של 100 מיליון שקל, כפי שיגבש נציב הכבאות וההצלה ויאושר על ידי מנכ"ל משרד הפנים והממונה על התקציבים במשרד האוצר.

3. על מנת לממן את ה-100 מיליון שקל האמורים בסעיף 2 לעיל, להנחות את הממונה על התקציבים במשרד האוצר לתקצב 40 מיליון שקל בתקציב הפיתוח של נציבות הכבאות  לשנת  2010,  ולהנחות את משרד הפנים להעביר 30 מיליון שקל לתקציב הפיתוח של נציבות הכבאות מתקציבי הפיתוח של משרד הפנים במהלך השנה מיום קבלת החלטה זו. ביתרת הסכום יישאו הרשויות המקומיות, בהתאם לחלוקת מנכ"ל משרד הפנים.

על אף שההחלטה התקבלה ביולי 2010, עד השריפה בכרמל, בדצמבר אותה השנה, הרוב המוחלט של הכסף לא הגיע ליעדו.

דוד אזולאי, ש"ס. עשה למען הכבאים יותר מ - נאמר - ציפי לבני

מהשריפה בכרמל ועד היום

מאז השריפה בכרמל קיבלה הממשלה החלטה להעביר את האחריות על שירותי הכיבוי וההצלה ממשרד הפנים למשרד לביטחון פנים. הממשלה גם העבירה חלק מהתקציבים הנדרשים לשיקום השירות, ולפי נתוני נציבות הכבאות וההצלה, כבר הוזמנו 88 כבאיות מסוגים שונים, ובכלל זה שלושה מנופי גבהים, פורסם מכרז לרכישת ציוד מיגון לכל הכבאים, הושלמה פרישת תוכנית מחשוב מבצעית בכל שירותי הכיבוי, הושלם פרויקט הצבת מכולות עם ציוד כיבוי וחילוץ לחירום בכל שירותי הכיבוי, והחל שדרוג בית הספר לכבאות והצלה בראשון לציון.

בימים אלה עובד מנכ"ל המשרד לביטחון פנים, יעקב גנות, על תזכיר חוק לרפורמה בשירותי הכיבוי וההצלה. במשרד האוצר עדיין מתעקשים כי לאחר הרפורמה, לכבאים בישראל לא תהיה זכות שביתה. הכבאים וההסתדרות עדיין מתנגדים בתוקף לדרישה. במקביל דורש השלטון המקומי לקבל פיצוי הולם עבור הציוד והנדל"ן שבכוונת המדינה להפקיע מרשותו לטובת הקמת הרשות הארצית, ויש להניח שיהיו לו גם טענות נוספות בנוגע למקורות התקצוב של הרשות, כפי שעולה מהצעת הרפורמה של 2008. נראה כי בפני המשרד לביטחון פנים ניצבת עוד עבודה רבה.


המדריך הכלכלי למהפכן המתחיל (2): למה חייבים לסמן את משרד האוצר כאחת המטרות העיקריות של המאבק

בתחילת שנות ה-90, בימים המוקדמים של ממשלת רבין, עבד דוד שלי בתפקיד כלשהו במשרד החקלאות. אותה שנה, כפי שקורה לעתים קרובות במזרח התיכון,  היתה שנת בצורת, והממשלה קיבלה החלטה להעביר פיצוי בסכום של כמה מיליוני שקלים לחקלאים באזור הצפון שנפגעו ממזג האוויר ונקלעו לקשיים. דוד שלי היה האיש שהופקד על חלוקת הכסף לפי מפתח עליו הוסכם מראש.

אלא ששלושה חודשים לאחר אותה ההחלטה, הכסף עדיין לא הגיע. דוד שלי החליט להתקשר לחשב המשרד, שכפוף באופן ישיר לחשב הכללי במשרד האוצר, כדי לברר מדוע העברת הכספים מתעכבת. החשב קצת גמגם, קצת התחמק, הסביר שהכסף עוד לא הגיע ממשרד האוצר, ושצריך עוד לקבל אישורים, אבל כשדוד שלי התעקש, ואמר שיש חקלאים שסומכים על הפיצוי הזאת כדי לסיים את השנה, הוא השיב: "אתה ואני, אנחנו צריכים להגן על הקופה הציבורית מפני החמסנים האלה!"

"אתה מבין את החוצפה?" אמר לי הדוד כשסיפר לי על המקרה כעבור כמה שנים. "החקלאים האלה קורעים את התחת שלהם, נמצאים על סף פשיטת רגל, הממשלה מקבלת החלטה לסייע להם, ופקיד אחד מחליט שזה לא מתאים לו! כאילו הוא נפוליאון".

מי באמת קובע את המדיניות הכלכלית של המדינה

כמובן, דוד שלי טעה לחלוטין. למעשה, אם זאת היתה רק גחמה של פקיד אחד, לא היתה כאן בעיה רצינית. בסופו של דבר אותו חשב היה מסיים את תפקידו, והכל היה בא על מקומו בשלום. אלא שלא מדובר במקרה אחד – מדובר בשיטת פעולה. כך פועלים אנשי משרד האוצר במשך עשרות שנים (או לפחות מאז משבר הכלכלי של אמצע שנות ה-80), וכך הם קובעים את סדר העדיפויות הכלכלי של מדינת ישראל. מהמשפחות החזקות במשק אין לנו שום ציפיות: הן עושות את מה שכל קפיטליסט טוב עושה – מנסות להרוויח המון כסף על חשבוננו בלי לשים זין. משרד האוצר, לעומת זאת, הוא זרוע ממשלתית שאמורה לפעול ממדיניות רחבה יותר, לנצל את כספי המסים שלנו לטובת כל האזרחים, ולא רק לקצץ בתוכניות רווחה ולהציע שכר מעליב לרופאים, מורים וכל השאר. אבל בפועל, המשרד הוא חוד החנית בכל התפיסה הניאו ליברלית שהשתלטה על ישראל בעשור האחרון. והוא מוציא לפועל את האידיאולוגיה שלו מבלי להתחשב בכללי המשחק הדמוקרטיים, או אפילו בהחלטות הממשלה והכנסת. והנה כמה דוגמאות.

את השריפה בכרמל, זוכרים? בישיבת הממשלה שהתכנסה לאחר מכן בטירת הכרמל, בדצמבר 2010, הודיע נתניהו כי המדינה תקצה 60 מיליון שקל לטובת שיקום הכרמל. לפני חודש וחצי סיימה ועדת ההיגוי לסיכום נזקי השריפה את עבודתה,  והמליצה להקצות סכום מעט נמוך יותר, 55 מיליון שקל, לטובת המהלך. בראש הוועדה עמד מנכ"ל משרד ראש הממשלה, איל גבאי. אבל לאוצר זה לא הספיק, והוא פשוט סירב להעביר את הכסף. במשרד טוענים כי "הקצאת מימון נוסף לעניין חשוב כזה או אחר תבוא על חשבון תחומים לא פחות חשובים – כמו רווחה, חינוך, בריאות וכו'. יש מסגרת תקציבית שצריך לעמוד בה". שימו לב – התחומים הלא פחות חשובים הם רווחה, חינוך ובריאות. באוצר לא שוקלים לרגע לעצור את מתווה הפחתת המס לעשירונים העליונים, שצפוי לעלות לקופת המדינה כ-9 מיליארד שקל (!) בשנים הקרובות. זוהי אידיאולוגיה שמסווה את עצמה כשיקולים מקצועיים.

נפוליאון בונפרטה. מעולם לא היה צריך להתמודד עם הסרבנות של אגף התקציבים

אבל השריפה בכרמל, אחרי הכל, היא אירוע מאוד נקודתי, וההשלכות שלה על המדיניות הכלכלית של המדינה אינן כה משמעותיות, כמו לדוגמה, המחסור המתמשך במיטות אשפוז בישראל (ע"ע הזקנה במסדרון). נתחיל בנתון: ב-1980 היו בישראל 2.95 מיטות על כל 1,000 אזרחים. עד 2008 הספיק המספר לצנוח ל-1.98 מיטות לכל 1,000 איש. הבעיה ידועה, ולכן ב-2005 הקימה הממשלה ועדה משותפת למשרד הבריאות ולמשרד האוצר, שהמליצה על תוספת של 3,640 מיטות עד 2015. כמובן, הכסף לתוספת המיטות מעולם לא הגיע. הנה התשובה המדהימה של יהודה רון, סמנכ"ל בכיר וראש מינהל תכנון ובינוי במשרד הבריאות, כשנשאל בוועדת הכספים בתחילת 2010 מדוע ההמלצות מעולם לא יושמו:

"אכן הוקמה ועדה משותפת לאוצר ולבריאות בעקבות החלטת ממשלה, שהתבקשה להגיש את המסקנות שלה תוך 45 ימים, אבל כמובן העבודה שצריך להקדיש לנושא הזה אורכת הרבה יותר זמן. בכל אופן אנחנו סיימנו את העבודה ובשלב מסוים האוצר ניתק מגע. כשהגשנו את המסמך המסכם לאוצר היו לו כמה הערות, אבל מאותו רגע נוצר נתק. כל ניסיון שלנו להביא את זה בחזרה לממשלה כגוף משותף, או כוועדה משותפת לאוצר ולבריאות, לא צלח. נכון להיום, זה לא הוגש".
(מתוך פרוטוקול הוועדה, באתר כנסת פתוחה)

כמובן, גם בתקציב לשנתיים הקרובות ההמלצות לא תוקצבו. אבל זה עוד לא הכל: גם כאשר המדינה מקצה כסף לטובת מיטות אשפוז, האוצר מערים קשיים ומנסה למנוע את ניצולו. בשנת 2010, למשל, הסתכם התקציב המאושר הרגיל לטובת הקמת מחלקות אשפוז ב-47 מיליון שקל. מתוך סכום זה, נוצלו 20 מיליון שקל בלבד – שיעור ביצוע של 42.2%!

מדוע לא ניצל משרד הבריאות את כל הסכום, לאור מצוקת האשפוז הקשה? התירוץ היה "מורכבות ההתקשרות עם גורמי חוץ לרכישת שירותי בנייה והצטיידות". בפועל, מה שקורה הוא שהחשב של משרד הבריאות, שכמו בשאר משרדי הממשלה כפוף ישירות לחשב הכללי במשרד האוצר, מקשה על המשרד לנצל את התקציב, מתוך מטרה שבסוף השנה יחזור הסכום לקופת המדינה, כלומר למשרד האוצר, שינצל אותו לפי ראות עיניו. כך קורה גם במשרד השיכון. הנה, כאן  מתואר איך משרד האוצר משתמש בתקציב לסבסוד משכנתאות באותו האופן.

מקור: מרכז המחקר והמידע של הכנסת

הציניות של אנשי האוצר בנוגע לבעיית מיטות האשפוז אינה יודעת גבול. בהמשך אותו דיון בוועדת הכספים מנסה יאיר זילברשטיין, רכז בריאות באגף התקציבים של משרד האוצר, להסביר לחברי הכנסת מדוע הירידה במספר מיטות אשפוז לנפש נובעת בעיקר מההתייעלות של המערכת. חברי הכנסת, שבניגוד לתדמית שהתקשורת יוצרת להם כלל אינם מטומטמים, משיבים לו כגמולו:

יאיר זילברשטיין: "ברמה הדדוקטיבית אנחנו רואים ירידה במספר מיטות האשפוז לנפש ואנחנו גם יודעים להסביר אותה, יודעים להסביר אותה בצורה מאוד מפורשת, היא נובעת מאל"ף, הוצאה מאוד אינטנסיבית של פעולות שהיו פעם באשפוז החוצה, וזה מגמה שרואים אותה בארץ בצורה מאוד חזקה בגלל מבנה המערכת של קופות החולים.  בי"ת, מה שיכול להסביר כמעט את כל הפער זה בעצם ירידה בשהייה הממוצעת. והרבה בגלל מחסור אמיתי, אבל נובע גם משינויים שקורים במערכת, גם שינויים טכנולוגיים, שקיצרו את ה—"

ח"כ רחל אדטו (קדימה): "לא, אני מוכרחה להפסיק אותך בזה. 15 שנה בתפקידי כסגנית מנהל כללי בבית חולים, אחד התפקידים שאתה מקדיש לו הכי הרבה זמן זה אל"ף לחפש מיטות לטיפול נמרץ, מונשמים מחוץ לבניין, כשכל היום אתה מתעסק, יום ולילה אתה מחפש מיטות. ודבר שני, אתה מחפש איזה חולים אתה מוציא הכי מהר ושולח אותם למוסדות ולבתי אבות וכדומה, כדי לפנות את המיטה. אז הירידה במשך האשפוז היא מלאכותית".

ח"כ חיים אורון (מרצ): "מר זילברשטיין, אני קיוויתי שתבוא בהתחלה ותגיד 'חברים יקרים, כל מה שאמרתם זה צודק, רק החליטו לעשות גדר במצרים וגדר בגליל וגדר בנגב, אין לנו כסף'. הייתי מבין. כשאתה מתחיל להסביר באופן מקצועי למה לא צריך מיטות, אני מבין כנראה שאנחנו חיים בעולם אחר. תגיד 'אין כסף', אני מבין. אבל כשאתה בא ואומר את כל הנימוקים המקצועיים, שבעצם לא צריך אולי, כי יש עודף ויש זה, תעזוב את זה, תשאיר את זה למישהו אחר".

המרכז הרפואי סורוקה. בדרום יש פחות מ-1.4 מיטות ל-1,000 נפש

הדיקטטורה של חוק ההסדרים

וכמובן, יש את נושא חוק ההסדרים. חוק ההסדרים, שמוגש כל שנה יחד עם חוק התקציב, הוא הכלי האולטימטיבי של האוצר להעביר את כל הרפורמות, גזרות ושינויים מבניין שהוא רוצה לבצע, וחושש שלא יעברו את אישור הכנסת. החוק נולד בתקופת המשבר הכלכלי של אמצע שנות ה-80, וכלל בתחילה 48 סעיפים בלבד, שנועדו לעזור לממשלה להשיג את היעדים התקציביים. במהלך השנים התאהב משרד האוצר בכוח שחוק ההסדרים מעניק לו, ועד אמצע העשור הקודם תפח הנפח שלו לספר עב כרס של כ-300 עמודים של תקנות והוראות שונות, שלמעשה קובעות יותר מכל חקיקה אחרת את המדיניות הכלכלית של הממשלה. חוק ההסדרים שהוגש לשנים 2012-2011 כלל 256 עמודים.

איך פועל החוק? למען האמת, בצורה מאוד פשוטה. חוק ההסדרים כולל סעיפים ותקנות המתייחסים לחוקים אחרים, לרפורמות שמשרד האוצר רוצה להעביר, ולמעשה לכל נושא בעולם כמעט. הנה, כך נראה סעיף בחוק:

האם הבנתם משהו מקריאת הסעיף הנ"ל? קרוב לוודאי שלא. גם חברי הכנסת לרוב לא מבינים, וזאת בדיוק המטרה של האוצר – להחביא בתוך חוק ההסדרים כל מיני רפורמות ושינויים שהוא מבקש לבצע, להגיש את החוק פרק זמן קצר לפני שהוא עולה להצבעה כדי לא לתת לח"כים זמן לבחון אותו לעומק, ולהתנות את אישורו כמכלול אחד. אגב, הסעיף הספציפי שמובא כאן מבטל את קיומה של הרשות לשיקום האסיר, שהיתה עד השנה האחרונה רשות סטטוטורית, ומעביר את כל סמכויותיה ותפקידיה למשרד הרווחה. לא שינוי של מה בכך, נדמה שגם אנשי האוצר יסכימו.

הנטייה של משרד האוצר להשתמש בחוק ההסדרים כדי לעקוף מכשולים פרלמנטריים אינה עניין חדש. כבר בסוף שנות ה-80 החלו להישמע קובלנות בנושא זה. בישיבת ועדת הכנסת שהתכנסה  ב-29 בינואר 1987 אמרה ח"כ דאז אורה נמיר את הדברים הבאים:
"בחוק יציבות המשק (חוק ההסדרים), בפרק ב': הפחתת עלות העבודה, יש שינוי בחוק הביטוח הלאומי שהוא שינוי חקיקה מרכזי. לא בתמימות חוק זה הועבר לכאן ורוצה להיות מועבר כמקשה אחת לוועדת הכספים. נאמר לנו בוועדת העבודה והרווחה, שנקעה נפשו של משרד האוצר מהוויכוחים עם ועדת העבודה והרווחה בנושא של חקיקה הקשורה לביטוח הלאומי… הדבר נאמר לי על-ידי אנשים מאוד בכירים במשרד האוצר, שעם יו"ר ועדת הכספים הרבה יותר קל להם לסגור עסקות".

חוק ההסדרים לשנתיים הנוכחיות, כלל, בין היתר, דחייה ביישום חוק הדיור הציבורי, המאפשר מכירה של דירות לזכאים במחירים מופחתים. חוק זה התקבל ב- 1998 ולמעשה לא יושם מעולם – מכיוון שהאוצר דחה אותו שוב ושוב באמצעות חוק ההסדרים. כמו כן הטיל חוק ההסדרים הנוכחי מע"מ בשיעור של 16% על קבוצות רכישה, קבע כי מינהל מקרקעי ישראל יכול להפקיע קרקעות בצו מינהלי וללא הליך משפטי, וביטל את ההכרה בהוצאה על ארוחות כהוצאה מוכרת לצורך חישובי מס. בסך הכל אמור החוק להכניס לקופת המדינה – כתוצאה מהעלאות מסים עקיפים וגזרות נוספות – סכום של מיליארד שקל.

האסיר. חוק ההסדרים ביטל את הרשות לשיקומו

הכתובת, כרגיל, היא ממש שם על הקיר

כמו תמיד בישראל, הבעייתיות הגלומה בכוח העצום שנמצא בידי משרד האוצר ידועה זה שנים רבות, אך שום דבר לא נעשה כדי להתמודד עם הבעיה. בשנת 1986 הקימה הממשלה ועדה בראשות חיים קוברסקי, מנכ"ל משרד הפנים במשך תקופה ארוכה, שהיתה אמורה להציע רפורמה מקיפה במינהל הציבורי בישראל. הוועדה גיבשה במשך שלוש שנים מסמך מקיף מאוד, ובין היתר קבעה כי:
"למעשה מתערב אגף התקציבים של משרד האוצר ודן עמו על סעיפי הוצאותיו עד לפרטי פרטים. הרפרנטים של המשרד רואים את עצמם מוסמכים להתערב בהחלטות של המשרד בתחומים ייעודיים מקצועיים טהורים".
פרופ' אבי בן בסט, ששימש גם כמנכ"ל משרד האוצר בין 1999 ל-2001, כתב במאמר משותף עם ד"ר מומי דהאן את הדברים הבאים:
תקציב המדינה הוא הכלי המרכזי של הממשלה לביצוע מדיניותה, ואף-על-פי-כן שרי הממשלה מחליטים על המדיניות התקציבית ללא המידע המינימלי הנדרש להחלטה. המידע שהוצג השנה לשרי הממשלה בדיון על תקציב המדינה היה דל יותר מאשר המידע עליו מתבססת משפחה טיפוסית לפני שהיא קונה מכונית או דירה.

השרים אמנם קיבלו מידע על שיעור השינוי בסך ההוצאה, במסים ובגרעון, אך משרד האוצר אינו מספק להם מידע ראוי על השינוי בהרכב ההוצאה, לא לפי משרד, לא לפי נושא ולא לפי מיון כלכלי.

בכל שנה מוצעות למעלה משבעים הצעות לרפורמות. אלה מתוארות בצמצום רב, בדרך-כלל בעמוד או שניים. התיאור לקוני מאוד וכולל תיאור ההחלטות שהממשלה אמורה לקבל ודברי הסבר כלליים ביותר.

ואת הדברים האלה אומר מי שהיה בעבר מנכ"ל משרד האוצר! ואם לא די בכך, אתם מוזמנים לעיין בקטע מדו"ח מבקר המדינה לשנת 2006,שתוקף את האופן שבו מתנהל אגף התקציבים במשרד האוצר.

סיכום

פוסט זה ניסה להראות את התרומה המכרעת של משרד האוצר למצב הכלכלי חברתי במדינת ישראל, ולהסביר מדוע בלי "לשנות את הדיסקט" אצל אנשי המשרד, לא יחול שום שינוי אמיתי במדיניות של עשרים השנים האחרונות. חשוב להדגיש כי אנשי האוצר אינם פועלים מרוע לב או מתוך דאגה לאינטרסים האישיים שלהם, כמי שיילכו (קרוב לוודאי) לעבוד לאחר מכן אצל אחד הטייקונים. לא, האמת היא שנערי האוצר משוכנעים שהם מגינים על קופת המדינה, מצילים את אזרחי ישראל מידי עצמם, ובסך הכל עושים עבודה טובה למדי. כראיה לכך הם יציגו את נתוני הצמיחה והתמ"ג, את הירידה באבטלה ואת המחמאות מצד גורמים כלכליים בינלאומיים. אבל הצמיחה היא לא חזות הכל, הירידה באבטלה נובעת גם מעבודות חלקיות בשכר נמוך יותר, ומחמאות מגורמים כלכליים קיבלה גם אירלנד – אוהו, כמה מחמאות קיבלה אירלנד – עד שכלכלת המדינה קרסה במשבר הכלכלי האחרון.

כך, אם יש משרד אחד בממשלה עליו אפשר לומר שהוא "שבוי בקונספציה" – זהו משרד האוצר. ואם המאבק לא יצליח לשנות את הקונספציה הזאת, לא יעזרו כל התוכניות החברתיות עליהן תכריז הממשלה. הכסף פשוט לא יגיע ליעדו.