כיצד יצרו נתניהו ומשרד האוצר את בעיית "הרווחים הכלואים" (וכיצד הציבור בישראל כבר שילם את המחיר)

שר האוצר יובל שטייניץ אולי סופג ביקורת ציבורית על הנדיבות שהוא מפגין כלפי חברות הענק במשק, אבל לא הוא זה שיצר את בעיית "הרווחים הכלואים". ידו של ראש הממשלה בנימין נתניהו, לעומת זאת, בהחלט היתה במעל, ואולי גם ידו השנייה: היה זה שר האוצר נתניהו שדחף לאישור הרפורמה בחוק לעידוד השקעות הון, ואף דאג להכניס אותה לחוק ההסדרים של שנת 2005 (שאושר באיחור ניכר, בסוף מארס באותה השנה); בראש הוועדה שתיכננה את הרפורמה עמד מנכ"ל האוצר  יוסי בכר, ועל מסמך העקרונות מול משרד התמ"ת חתם ראש אגף התקציבים דאז וחסיד ההפרטות לנצח, אורי יוגב.

התסבוכת המיסויית שקשורה לאותם רווחים "כלואים" – שהם למעשה רווחים הראויים לחלוקה כדיווידנד, עליהם לא שילמו חברות ענק מס בזכות הפטור שהוענק להן – נובע מסעיף 51ב. (א) בחוק, שקובע כי:

חברה מוטבת המחלקת דיבידנד מתוך הכנסה מוטבת שהושגה בתקופה שבה היתה הכנסת החברה פטורה ממס לפי הוראות הפסקאות האמורות,  תהא חייבת בשנת המס שבה חולק הדיבידנד במס חברות על סכום הדיבידנד המחולק

סעיף זה, שלאחריו מופיע פירוט של פעולות שונות שייחשבו לצורך העניין כחלוקת דיבידנד, נועד לתמרץ את החברות להשקיע את הרווחים בחזרה בישראל. הוא קובע למעשה כי הפטור ממס שהוענק בתתי הסעיפים הקודמים בחוק, הוא למעשה פטור מותנה, שעשוי לפקוע בתנאים מסוימים. במקרה כזה הרווחים אמורים להיות ממוסים בהתאם לסעיף 47 בחוק, בשיעור שנע בין 10% ל-25%, בהתאם לשיעור המשקיעים הזרים בחברה. לחברות גדולות במיוחד מעניק החוק גם פטור ממס דיבידנד.

במשרד האוצר הניחו (או קיוו, או התפללו) שהחברות ישקיעו את חלק הארי של הרווחים בחזרה בישראל, וימשכו שיעור קטן מתוכם, עליו הן ישלמו את המס המופחת. לחברות, באופן לא מפתיע, היו תוכניות אחרות, כפי שניתן להבין מהקופה הקטנה שהן צברו בצד.

אבל סוגיית הרווחים הכלואים היא, למרבה הצער, רק כשל אחד, ולאו דווקא החמור ביותר, ברפורמה שאושרה ב-2005, שכללה כמה שינויים מהותיים באופן שבו ניתנות הטבות המס במסגרת החוק לעידוד השקעות הון. שינויים אלה סייעו בעיקר לתעשייה באזור המרכז, ותרמו פחות לאזורי הפריפריה; מהטבות המס נהנו בעיקר חברות ענק, והן לא הצליחו למשוך לישראל אף חברה בינלאומית משמעותית שלא פעלה כאן קודם; הרווחים, או לפחות 100 מיליארד שקל ויותר מתוכם, לא הושקעו בחזרה בישראל, ולא תרמו דבר לתעשייה המקומית. עובדה זו לא מפריעה לאנשי האוצר להמשיך ולצייר את עצמם כמגיני הקופה הציבורית, ולנתניהו עצמו להתגאות בדרך האחראית שבה הוא מנווט את כלכלת ישראל.

שנות המס האבודות

הדבר החשוב ביותר להבין בנוגע לרווחים הכלואים הוא זה: את הנזק שספגה המדינה מאובדן הכנסות המס כתוצאה מהחוק לעידוד השקעות הון כבר הרגשנו בשנים האחרונות. למרות השגשוג במשק, כמה מהחברות הגדולות ביותר הפועלות בישראל שילמו פחות ופחות מסים, למרות זינוק מרשים ברווחיהן. לפי נתוני מינהל הכנסות המדינה, בין השנים 2004 ל-2009 גדלו הרווחים של חברות במאיון העליון בשיעור נומינלי של 128%, בעוד שסך החיובים שלהן במס גדל בשיעור נומינלי של 26% בלבד.

הרפורמה שיזם נתניהו גם היתה אמורה לחזק את התעשייה בפריפריה, אבל בדיקה שערך מינהל הכנסות המדינה בנוגע לשנת 2008 הראתה כי חלק הארי של הטבות המס שניתנו במסגרת החוק הגיעו לאזור המרכז דווקא, ורק 6% מסך הטבות המס באותה השנה ניתנו במחוז הדרום. לפי הבדיקה:

שיעורי המס האפקטיביים בפריפריה גבוהים משמעותית מאשר באזורים האחרים: שיעור המס האפקטיבי במחוז הצפון עמד בשנת 2008 על 14.4% ובמחוז הדרום על 16.4%. מנגד, במחוז ת"א עמד שיעור המס האפקטיבי על 9.3% בלבד. שיעורי המס האפקטיביים הגבוהים יחסית בפריפריה מביאים לכך שמשקל הפריפריה בהטבות המס נמוך: בניכוי שתי חברות חריגות מגיע משקל מחוזות הצפון והדרום הגיע לשיעור של 14% בלבד מסך הטבות המס בשנת 2008.

וכיוון שהחברות שנהנו מהטבות מס במסגרת החוק צברו רווחים ראויים לחלוקה בסכום עצום של יותר מ-100 מיליארד שקל, הרי שסכום זה לפחות לא הושקע בחזרה בישראל, אלא חיכה לרגע הנכון – כלומר למשבר הנכון ולשר האוצר הנכון – כדי לזכות בתעודת שחרור ולהגר לחו"ל.

האם היה אפשר להעריך מראש כי אלה יהיו תוצאות הרפורמה? כמובן, והיה גם מי שהתריע עוד לפני אישור החוק.

בישיבת ועדת הכספים בתחילת מארס 2005, שבה דנו חברי הכנסת ברפורמה המתוכננת, אמר ח"כ חיים אורון, אז יו"ר מרצ, כי "אני מסכים עם האמירה שמדינת ישראל היא 'עם הפנים ליצוא' ועם האמירה שהיא 'עם הפנים למפעלים גדולים מעל מיליארד שקל', אבל עוד חיים כאן בארץ קצת אנשים שהם לא במיליארד שקל והם לא ביצוא". בהמשך הדיון סיכם אורון כי "בסך הכל, יוצא שלמרות ההצהרות, תהיה פה הטבה גדולה מאד לחזקים ולמרכז הארץ". ח"כ אלי אפללו הגיע לדיון עם מסמך שהכין מרכז המחקר והמידע בכנסת, שניתח את הרפורמה והראה כי היא תסייע בעיקר לחברות היי-טק מאזור המרכז, והיא רלוונטית פחות לפריפריה. ח"כ אפללו איים לעתור לבג"ץ אם האוצר ינסה להכניס את הרפורמה לחוק ההסדרים, איום שלא התממש בסופו של דבר. דידי לחמן מסר, אז המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, אמרה בדיון כי "משרד האוצר הוביל את החוק הזה, ואת המחיר תשלם רשות המסים והציבור בישראל".

היועצת הכלכלית של ועדת הכספים, סמדר אלחנני, הפנתה את תשומת לב חברי הוועדה לעובדה שאת המסים שהמדינה תפסיד בעקבות החוק, יהיו צורך להשלים ממקורות אחרים. כאשר רענן דינור, אז מנכ"ל משרד התמ"ת תחת אהוד אולמרט, ראש ממשלה לעתיד ועבריין מורשע לעתיד הרחוק יותר, התגאה בכך שמעתה יינתנו הטבות המס "ללא הגבלת תקציב", העירה אלחנני כי:

המשפט שאומר 'אין לזה מגבלה תקציבית', הוא פשוט הטעיה. יש מצד אחד מגבלת ההוצאה התקציבית לחוק התקציב שהיא מגבלה מאוד קשיחה, מפחידה מאוד – האחוז האחד הזה מאוד מכביד על המשק, אבל דעתי עליו כרגע לא רלוונטית. ויתור על מס, זו הוצאה תקציבית בשמלה אחרת. זה אותו דבר, אבל על זה לא כתבו, 'מגבלת ההוצאה התקציבית'. החוק מחייב אותם להוסיף את אומדן הטבות המס להצעת חוק התקציב. אני רוצה להפנות את תשומת לבכם לתרגיל הזה – פשוט יידעו כמה זה ייעלה אולי בסוף השנה.

האחריות עוברת למשרד האוצר

מה גרם לזינוק החד בהיקף הטבות המס בעקבות הרפורמה של שנת 2005? כיצד צברו החברות סכום עתק – כ-125 מיליארד שקל לפי הערכות רשות המסים – בקופת הרווחים שלהן? התשובה נמצאת בכמה שינויים מהותיים שכללה הרפורמה: הפיכת "המסלול החלופי" להטבות מס למסלול "ירוק", כלומר מסלול שבו ההטבות ניתנות באופן אוטומטי, והעברת האחריות הבלעדית עליו לרשות המסים (הכפופה לאוצר), במקום מינהלת ההשקעות (הכפופה לתמ"ת). בנוסף קבעה הרפורמה (כפי ששמה לב סמדר אלחנני), כי הטבות המס לא יותנו במגבלת תקציב כלשהי.

על איזה הטבות מס אנו מדברים בעצם? ובכן, החברות נהנו מפחת מואץ ופטור מלא ממס חברות למשך תקופה של 10 שנים באזורי עדיפות לאומית א', 6 שנים באזורי עדיפות ב' ושנתיים במרכז הארץ. בנוסף, החוק קבע תקופות נוספות בהן ישולם מס חברות מופחת, ואף איפשר להאריך את תקופת הפטור המלא במקרים מסוימים. כל זאת, כאמור, בתנאי שהחברות לא יחלקו את הרווחים כדיווידנד ולא יוציאו אותם מישראל.

ברשות המסים טוענים כי הזינוק החד בהיקף הטבות המס נבע מזינוק ברווחים של חברות הענק. השווי של הטבות המס, לשם הבהרה, משקף את ההפרש בין המס שהיו אמורות החברות לשלם לפי שיעור המס הסטטוטורי למסים ששילמו החברות בפועל בהתאם לחוק לעידוד השקעות הון. לטענת רשות המסים, לא חל שינוי מהותי באופן שבו ניתנו הטבות המס, אלא שיפור ברווחיות של החברות, שהגדיל את סך הרווחים הפטורים עצמם. כלומר, גם ברשות המסים מודים כי הרפורמה בחוק הביאה לכך שקופת המדינה לא נהנתה מהצמיחה והשגשוג של החברות המוטבות. אבל מדובר באמת חלקית, שכן תקבולי המס מאותן חברות לא נשארו באותה הרמה – אלא ירדו (כפי שניתן לראות באחד הגרפים בהמשך).

האמת היא שהורדת מגבלת התקציב והפיכת המסלול החלופי ל"מסלול ירוק" תרמו רבות לגידול בסך ההטבות. כפי שאמר אוסקר אבו ראזק, אז סמנכ"ל מסים במשרד האוצר, "כל המטרה של המסלול הירוק יש לו רק סיבה אחת, שלא תבוא ותתחיל לנהל משא ומתן עם קבוצה מסוימת, אני רוצה שלא יהיה לך חיכוך עם פקיד השומה". אמיר לוי, אז סגנו של הממונה על התקציבים אורי יוגב, הוסיף כי "כל הרעיון של החוק הזה שלא נהיה מדינת 'מעכריה' ומדינת 'שיקול דעת'. כל הרעיון שתבואו למשקיעים ותגידו להם, אלה התנאים ואלה הכללים".

ואכן, החוק מנע מרשות המסים להפעיל שיקול דעת, וכך ניתנו הטבות המס ביד רחבה, מבלי שאיש יערוך רשימת מלאי מפורטת שתבחן כמה המדינה צפויה להפסיד מהמהלך. באופן טבעי, מי שנהנה בעיקר מהמהלך היו חברות הענק, שרושמות רווחים של מיליארדי שקלים – עליהם הן קיבלו פטור ממס. שנתיים לאחר שהוציא לפועל את תוכנית הקיצוצים החריפה של 2003, הוכיח בנימין נתניהו כי הוא יודע גם להיות שר אוצר נדיב – בעיקר כלפי העסקים הגדולים.

קריטריון היצוא מדיר את החברות הקטנות והתעשייה המסורתית

כאמור, הרפורמה בחוק היטיבה במיוחד עם חברות ענק, שרושמות את הרווחים הגדולים ביותר במשק. לפי נתוני מינהל הכנסות המדינה, בשנת 2008 קיבלו 5 חברות בלבד נתח של 72.4% מסך הטבות המס שחילקה המדינה!! החברות בעשירון העליון – 52 חברות בסך הכל – זכו לנתח של יותר מ-90% מסך ההטבות של אותה השנה.

אחת הסיבות לכך היתה הוספת קריטריון היצוא כתנאי לקבלת הטבות המס במסלול החלופי. קריטריון זה קבע כי על מנת להיות זכאית להטבות המס במסלול החלופי, על חברה לייצא לפחות 25% מהתוצרת שלה (כלומר, שרבע מההכנסות שלה ינבעו משווקים זרים). כדי לעקוף מגבלות מסוימות בהסכמי הסחר שישראל חתומה עליהם נוסח הסעיף הזה באופן יצירתי, ניסוח שיצר בעיות נוספות בשנה האחרונה, אבל זה כבר עניין אחר. מפעלים העוסקים בתחום הביוטכנולוגיה והננו-טכנולוגיה היו פטורים מסעיף זה.

דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת שהוכן לקראת אישור הרפורמה סקר את ההשפעות של הוספת קריטריון היצוא. מחבר הדו"ח, הכלכלן אלכס אולצוור, כתב כי:

התיקון המוצע בחוק לעידוד השקעות הון, שלפיו תנאי זכאות בסיסי לקבלת הסיוע הממשלתי לפי החוק יהיה יצוא של 25% מהתוצרת של המפעל, יביא לפגיעה בתעסוקה ובשכר במפעלים רבים בכלל המשק, ובפרט באזורי העדיפות הלאומית, שבהם שיעור המפעלים שאינם עומדים בקריטריון גבוה למדי. סקטור הטכנולוגיה העילית כמעט לא ייפגע משינוי זה ואף ישתפר מצבו , שכן רוב הסיוע הממשלתי יופנה אליו. השינוי המוצע בחוק יביא לאובדן אחד היתרונות שהיו לאזורי העדיפות הלאומית על מרכז הארץ,  ויגרום לכך שמפעלים לא יעתיקו את מקומם לאזורי העדיפות הלאומית.

כאמור, במשרד האוצר לא שעו לאזהרות, לא של מרכז המחקר והמידע ולא של ח"כ חיים אורון, שאמר בדיון כי "כל הנאומים ממחר עד מחרתיים שאנו צריכים לחזק ולחזק – בכל ישיבה, בכל ועדה, היום בשיכון ואצלך ובפריפריה התוצאה היא כזאת. לדעתי, בחוק הזה גם קטֵן הפער בין מרכז ופריפריה וגם המסלול החליפי. המסלול החליפי דומיננטי, ובמסלול החליפי שאלת הגיאוגרפיה הרבה יותר זניחה. אם אתה מונע גם את זה מהפריפריה, מה יישאר פה בסוף?". ח"כ אלי אפללו הפנה את הנוכחים בדיון לחוות דעת של דודי תדמור, בעבר הממונה על ההגבלים העסקיים, לפיה התנאי מנוגד להסכמי הסחר של ישראל.

"שנית", המשיך אפללו, "יש גם חוות דעת של משרד התמ"ת שאומרת את אותו הדבר – שאסור להתנות תנאי ייצור בתוך החוק. יש לי את שתי חוות הדעת האלה, והם ממשיכים להעמיד זאת כתנאי. כל המפעלים הקטנים, מפעלי המזון או מפעלים שנמצאים בפריפריה, אלו שלא יכולים לייצא 25%, לא יכולים לקבל את ההטבות האלה. זה איפה ואיפה. אני חושב שזו פגיעה קשה מאוד בפריפריה".

כפי שכבר צוין, הרפורמה בחוק לעידוד השקעות היטיבה במיוחד עם חברות בענף היי-טק – לאו דווקא הענף הנזקק ביותר לסיוע ממשלתי בישראל. חלק הארי של ההטבות הלך (לפי פרסומים שונים) לטבע, צ'ק פוינט, אמדוקס ואינטל, והגדיל את הרווח הנקי שלהן באופן משמעותי. החברות אפילו לא טרחו להפריש כספים למקרה שיצטרכו לשלם את המס שקיבלו עליו פטור, על אף שהיה ברור להן כי אם יבקשו לחלק דיווידנד הן יידרשו לשלם גם מס חברות על הסכום. קרוב לוודאי שהן הניחו כי כאשר יגיע הרגע הנכון, הן יוכלו לסגור עסקה משתלמת בהרבה עם רשות המסים ומשרד האוצר. בינתיים, הכנסות המדינה מענף ההיי-טק הלכו ונשחקו, ובשנים 2010-2009 הניבה התעשייה המסורתית יותר הכנסות ממסים מאשר ענף ההיי-טק!

שטייניץ כמלאך גואל

כפי שנטען בתחילת הפוסט, שר האוצר יובל שטייניץ לא יצר את בעיית הרווחים הכלואים – אך הוא בהחלט מתכוון לפתור אותה, גם אם הדבר כרוך בויתור על מיליארדי שקלים מההכנסות המגיעות למדינה.

העובדה שהחברות צברו סכום עצום בדמות "רווחים כלואים" מעידה כי הן חיכו לרגע הנכון כדי לשחרר את הרווחים האלה, מבלי לשלם עליהם את המס הקבוע בחוק; מנהלי החברות חשבו כי מוטב לתת לכסף הזה לנוח בלי לעשות בו שימוש, ולפיכך להפסיד את התשואה שהיו עשויים להפיק מהשקעת הרווחים במדינות אחרות. ואז הגיע המלאך הפילוסופי הגואל ממשרד האוצר. שטייניץ, למרות הטפות חוזרות ונשנות בנוגע לצורך להבטיח את "עתיד ילדינו" ולהפגין אחריות כלפי הדורות הבאים, מעדיף לגבות היום סכום מגוחך מאשר להותיר לאחד משרי האוצר שיבואו אחריו לגבות את מלוא המס המגיע למדינה.

למען האמת, גם כיום זמינים עבור השר האמיץ שטייניץ כמה כלים שיכולים לסייע לו בגביית המס המיוחל, מבלי שיצטרך להפציר בחברות הענק שיצטרפו להסדר הוולנטרי שלו – ויספוג על כך ביקורת ציבורית חריפה. פרופ' יוסף אדרעי, למשל, ממומחי המס הבולטים בישראל, טוען כי הממשלה יכולה פשוט לתקן את החוק לעידוד השקעות הון, ולהסמיך את רשות המסים לראות ברווחים של החברה המוטבת שנצברו מעל פרק זמן סביר כרווחים שחולקו – כך שיהיה ניתן להשית עליהם את המס המלא. הפרשן הכלכלי גדעון עשת מציע לקבוע בהוראת שעה כי לחברות יש שלוש שנים להשקיע את כל הסכום בחזרה בישראל – או שהן ייאלצו לשלם עליו מס חברות של 25%.

הבעיה היא שהצעות אלה לא יסייעו למשרד האוצר לסגור את הבור בתקציב לשנת 2013 – לשם כך שטייניץ זקוק לרצון הטוב של החברות עצמן. אבל בעולם העסקי, על רצון טוב משלמים במטבע קשיח, מטבע שאינו מגיע מכיסו של שטייניץ – אלא מהכיס של כולנו.


גם אנרכיסטים יודעים לקרוא נתונים כלכליים: גירעון מסחרי

אוקי, זאת אמורה להיות פינה חדשה, אז בואו נקבל אותה במחיאות כפיים סוערות. נקווה שהיא תחזיק מעמד.

בדומה לצה"ל, גם למערכת "גוליית" יש מחשב מיוחד שבוחר שמות לפינות כאלה באופן אקראי. מכיוון שאנו מאמינים בשקיפות מלאה יש לציין כי הבחירה הראשונה של המחשב היתה "צפרדעים מקשיבות למוזיקה קלאסית", וכמה מאיתנו אף הציעו לשקול לשנות את הפינה בהתאם. אך בסופו של דבר ערכנו הצבעה שמית והוחלט להתייחס לניסיון הראשון כאל הרצת מבחן בלבד. למרבה המזל, השם האקראי השני שהציע המחשב – "גם אנרכיסטים יודעים לקרוא נתונים כלכליים" – התאים הרבה יותר לכיוון שעליו חשבנו.

חוץ מזה הפינה די מדברת בעד עצמה. היא תופיע לרוב בפורמט של תמונה, כולל כיתוב והכל, כדי שיהיה ניתן לשתף אותה בקלות. אתם מוזמנים להעתיק ולהפיץ אותה בעצמכם. יהיה נחמד אם תוסיפו קרדיט לבלוג, אבל בהחלט לא הכרחי. בדומה לתפיסה של האיחוד האירופי שהוזכרה באחד הפוסטים הקודמים, גם ב"קולקטיב דעות" אנו מאמינים בגישה לפיה "אין למסות ידע".


דיאלוגים מוועדת הכספים (אינטל)

14 בנובמבר 2010, דיון בהצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011-2012 (תיקוני חקיקה), פרק י"ג (עידוד השקעות הון), סעיפים 55 עד 58 להצעת החוק

 ערן פולק, אגף התקציבים: העמודות – לצורך העניין, הברים – אלה הטבות המס, מה שהם שילמו פחות. הקו הזה הוא הקו של מס החברות במשק כולו. זאת אומרת, אנחנו רואים שאפילו שמס החברות במשק ירד, ההטבות ימשיכו לגדול והאומדנים לשנת 2008 הם קרוב ל-6 מיליארד שקלים הטבות.

מבחינת מענקים בעשור האחרון. אנחנו רואים מצד אחד ירידה בהיקף המענקים מאזור של מיליארד-900 מיליון שקלים לאזור של חצי מיליארד שקלים, כאשר הצבע הסגול, העמודה המופרדת, מראה את המענקים שניתנו החל מ-2006 לחברת אינטל ויתר הכסף, זה מה שניתן ליתר התעשייה.

ח"כ יעקב אדרי (קדימה): אינטל בלע הכל.

ח"כ משה גפני (יהדות התורה):  למה זה קרה?

ח"כ זבולון אורלב (הבית היהודי): ועדת הכספים אישרה את זה.

ח"כ אמנון כהן (ש"ס): הממשלה.

ח"כ משה גפני: מה הרעיון?

ערן פולק, אגף התקציבים: ב-2006 היה כניסת המפעל החדש של אינטל לקריית גת לו הוקצו שני מיליארד שקלים על פני השנים.

ח"כ משה גפני: רגע. אתם שלמים עם העובדה הזאת שרוב המענקים, הרוב המוחלט של המענקים ב-2008 הלך לאינטל?

ח"כ יעקב אדרי: לא, הייתה פריסה לכמה שנים.

חזי צאיג, מנהל מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת: האישור ניתן בתחילת 2006-סוף 2005 ונעשתה פריסה של כמה שנים.

ח"כ משה גפני: לא חשוב. רוב המענקים הלכו לאינטל. כאילו אין חברות אחרות, כאילו אין מועסקים אחרים, כאילו אין מעסיקים אחרים. ואתה שלם עם זה?

חזי צאיג, מרכז ההשקעות: כן.

יהודה נסרדישי, מנהל רשות המסים: הרב גפני, יכול להיות שיש מפעלים שמעדיפים בחוק הקיים ללכת למסלול המס ולא למסלול מענקים.

ח"כ משה גפני: בסדר, זאת גם תשובה, אבל עם כל הכבוד, המדינה עומדת כולה פחות או יותר על אינטל. זה מה שאתם אומרים כאן עכשיו.

חזי צאיג, מרכז ההשקעות: אנחנו שלמים עם זה.

אינטל ישראל. אנחנו שלמים עם זה?


הקומדיה העצובה של חוק הדיור הציבורי

קבלו סיפור: בשנת 2008, עשר שנים אחרי שנחקק חוק הדיור הציבורי – חוק שמעולם לא יושם – הגיע ח"כ רן כהן, יוזם החוק, לפשרה עם משרדי האוצר והשיכון. לפי ההבנה בין הצדדים, כהן ישנה סעיפים מסוימים בחוק, שנועד לאפשר למי שמתגורר בדיור ציבורי במשך תקופה לרכוש את דירתו בהנחה משמעותית, וכן יסכים לדחות את תחילתו עד ינואר 2011. בתמורה התחייבה הממשלה כי החוק ייכנס באופן סופי לתוקף בתחילת 2011.

בעקבות ההסכם שנחתם בין כהן (וח"כ יורם מרציאנו) לבין הממשלה, עלה כהן בעצמו לדוכן הנאומים בכנסת, וביקש מהח"כים לתמוך בדחיית החוק בשנתיים נוספות. הדחייה נכנסה לחוק ההסדרים של 2010-2009, והחוק שוב לא יושם.

עברו שנתיים, רן כהן הספיק לפרוש מהכנסת, ואז הגיעו הדיונים על התקציב וחוק ההסדרים ל-2012-2011. וכמו בעשר השנים הקודמות, כלל משרד האוצר סעיף החוק ההסדרים שדוחה את יישום חוק הדיור הציבורי לשלוש שנים נוספות. כהן, שזעם על הפרת הסיכומים, הגיע לדיון של ועדת הכספים – הפעם כאזרח מהשורה – ושטח את טענותיו:

"באוגוסט לפני שנתיים, במהלך חקיקה לקראת קריאה שנייה ושלישית, באו אלינו מהאוצר וממשרד השיכון וביקשו הצעת פשרה: ראשית, נשנה את החוק כך שהדירות יימכרו לא רק על פי ותק, כפי שהיה במקור, אלא גם על פי מספר נפשות, והסכמנו, וגם על פי הפרדה בין פריפריה ומרכז, והסכמנו. הממשלה באה ביוזמתה ובהחלטה נחושה שהחוק ייכנס לתוקף ב-1 בינואר 2011. זה היה חלק אינטגרלי של ההסכם. אני אומר לכם שאם מישהו כאן לא מאמין לי, שירים טלפון ליורם מרציאנו וישאל אותו האם אנחנו היינו מסכימים להסכם הזה בלי שהיה חלק אינטגרלי של ההסכם. כלומר, ב-1 בינואר 2011 החוק נכנס לתוקף"

התשובה של משרד האוצר לטענות האלה היא לא פחות ממדהימה. היועץ המשפטי של משרד האוצר, עו"ד יואל בריס, מודה כי הטענות של רן כהן נכונות, וכי היתה הסכמה בין הממשלה לבין יוזם החוק לפיה בעקבות התיקונים והדחייה הנוספת, הממשלה תתמוך ביישום החוק. עם זאת, טוען בריס, "לא היתה כל הסכמה, במפורש או במשתמע, לשלול מן הממשלה את האפשרות לשוב ולקבוע את עמדתה באשר לחוק או באשר לתחילת החוק בתום תקופת הדחייה". מה שהיועץ המשפטי של משרד האוצר בעצם אומר הוא שהממשלה התחייבה לתמוך ביישום החוק, אבל היא לא התחייבה לעמוד בהתחייבויות שלה.

הדברים שאמר נציג משרד האוצר באותו דיון מופרכים עוד יותר, אם זה בכלל בגדר האפשר. לפי ראובן קוגן מאגף התקציבים באוצר, "העמדה המשפטית שלנו וגם העמדה המהותית שלנו היא שעם סיום תקופת ההסכם, תמו גם ההבנות בין הצדדים". כלומר, ההסכמות היו תקפות רק עד סוף 2010 – אותו פרק זמן שבו הסכים רן כהן לדחות את יישום החוק – וברגע שמגיעה תורה של המדינה לקיים את הצד שלה בהסכם, היא טוענת שכבר אין לו תוקף. הדבר מקביל למישהו שייקח הלוואה מהבנק לתקופה קבועה מראש, וברגע שיגיע מועד הפירעון הוא ייטען שחוזה ההלוואה התייחס רק לתקופה עד מועד הפירעון, ואין לו תוקף לאחר מכן.

רן כהן. כתב ספר שלם על הסאגה של חוק הדיור הציבורי

הדיור הציבורי כמשל

עבור מי שרוצה להבין את חלק מהשינוי האידיאולוגי-כלכלי שעברה מדינת ישראל בשישים ומשהו שנות קיומה, סוגיית הדיור הציבורי מספקת שיעור מאלף.

בשנות ה-50 של המאה הקודמת בסביבות 50% מהבנייה למגורים בישראל היתה בנייה ציבורית, כלומר בנייה שנעשתה ביוזמת המדינה ובמימונה. בנייה זו התבצעה בעיקר על ידי החברה הממשלתית "עמידר", שהוקמה בשנת 1949, במטרה "לעסוק במפעלי בניין, פיתוח, אכלוס ואחזקה במדינה, לקדם ולעודד מפעלי בניין פיתוח ושיכון בכל דרך שהחברה תמצא לנכון".

עד סוף שנות ה-60 ירד שיעור הבנייה הציבורית מתחת ל-30% מכלל הבנייה למגורים, בין היתר בזכות התפתחות השוק הפרטי. לקראת שנות ה-70 החליטה המדינה לשנות גישה, ובמקום להשקיע בבניית דירות ציבוריות, היא החלה להעניק סיוע כספי לאזרחים כדי שירכשו או ישכרו דירה בשוק הפרטי. בעקבות גל העלייה של תחילת שנות ה-90 חזרה הממשלה לבנייה ציבורית למשך תקופה קצרה מאוד. עד סוף העשור ירד חלקו של הדיור הציבורי בישראל מסך הדירות במדינה לכ-6% בלבד.

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2001

מעניין לשים לב שמתוך שמונה המדינות עם שיעור הדיור הציבורי הנמוך ביותר (האחרונה היא יוון, עם 0%), חמש הן אותן מדינות שנמצאות כיום בלב משבר החובות לאירופה

ב-1997, שנה אחת לאחר שנכנס ללשכת ראש הממשלה בפעם הראשונה,  החליט בנימין נתניהו להפריט את פעילות הדיור הציבורי, ולהעביר את ניהול הדירות לחברות פרטיות. בתגובה להחלטה יזם ח"כ רן כהן מסיעת מרצ את "חוק הדיור הציבורי", שנועד לאפשר למי שמתגורר בדיור ציבורי במשך תקופה ארוכה לרכוש את הדירה שבה הוא גר בהנחה משמעותית של כ-85%. הכסף שייכנס לקופת המדינה כתוצאה ממכירת הדירות היה אמור להיות מושקע בבניית דירות חדשות, שייתנו מענה לרשימה המתארכת של זכאים לדיור ציבורי שאינם מקבלים כיום מענה.

החוק אושר בכנסת בשנת 1998, והיה אמור להיכנס לתוקף ב-1999. אלא שאז נכנס לתמונה משרד האוצר, שהחליט לדחות את יישום חוק הדיור הציבורי באמצעות חוק ההסדרים. ממועד אישורו בכנסת נדחה החוק יותר מחמש פעמים, לתקופות של שנה אחת עד שלוש שנים. חוק ההסדרים לשנת 2012-2011, כאמור, דחה את יישום החוק עד 2014.

השימוש של משרד האוצר בחוק ההסדרים כדי לדחות חוקים בהם אינו חפץ אינה עניין נדיר, ולמעשה, זוהי אחת המטרות העיקריות של חוק ההסדרים. חוק חינוך חינם לגיל הרך, למשל, אותו המליצה ועדת טרכטנברג ליישם בשנים הקרובות, אושר בכנסת עוד בשנת 1984, ומעולם לא יצא לפועל בזכות דחיות חוזרות ונשנות. המקרה של חוק הדיור הציבורי מקומם עוד יותר, מכיוון שהוא למעשה לא כרוך בהוצאה תקציבית מצד המדינה. המדינה לא צריכה להשקיע שקל אחד על מנת ליישם את החוק, להפך. החוק אמור להכניס כסף לקופת המדינה ממכירת דירות ציבוריות לדיירים, כסף שאמור להיות מושקע בבניית דירות חדשות.

לא שיקולים מקצועיים – אידיאולוגיה

מדוע רוצה משרד האוצר לדחות את יישום החוק? הטענה הרשמית של גורמים במשרד היא כי מלאי הדירות הציבוריות נמוך מאוד, ומכירת הדירות הציבוריות הציבוריות תקטין אותו עוד יותר. אבל אם המשרד באמת מודאג ממלאי הדירות הנמוך, מדוע הוא אינו מקצה סכומים בתקציב לטובת בנייה ציבורית, במטרה להגדיל את מלאי הדירות?

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2004. "עמיגור" היא חברה לדיור ציבורי שבבעלות הסוכנות היהודית

האמת היא שמלאי הדירות הציבוריות במדינת ישראל מעניין את פקידי האוצר כקליפת שום, ואולי אפילו פחות. איך אפשר לדעת את זה? פשוט מאוד: בעשור האחרון, למרות שחוק הדיור הציבורי לא יושם, בכל זאת נערכו כמה מבצעים במסגרתם מכרה המדינה כ-33 אלף דירות ציבוריות לדיירים שהתגוררו בהן. מבצעי המכירות התבצעו בהתאם להחלטות ממשלה בנושא – לא במסגרת חקיקה מוסדרת – והכניסו בסך הכל כ-2.75 מיליארד שקל לקופה. אגב, מתוך אותן דירות נמכרו יותר מ-2,000 בשוק החופשי לפי המחיר הגבוה ביותר שיכלה המדינה לקבל – מבלי לתת שום הנחה לדיירים האמיתיים.

מתוך הסכום הזה, קצת יותר ממיליארד שקל עבור לסוכנות היהודית, שמחזיקה בחלק מהדירות באמצעות חברת "עמיגור". הסוכנות עצמה לא הסכימה להשתתף במתן הנחות לדיירים באותן דירות, ודרשה שהמדינה תפצה אותה עבור כל דירה שנמכרת בהנחה – כלומר שהמדינה תעביר לה את הסכום שמשקף את השווי המלא לדירה. 187 מיליון שקל הועברו לחברות הדיור העירוניות ממשלתיות "חלמיש" (תל אביב) ו"פרזות" (ירושלים).

הסכום הנותר, בניכוי ההוצאות על מבצעי המכירות, היו אמור ללכת לטובת רכישת דירות ציבוריות חדשות, במטרה להגדיל את המלאי. אבל סדרי העדיפויות של משרד האוצר שונים, וכך החליטו פקידי המשרד "להחרים" סכום של 438 מיליון שקל מתוך סך ההכנסות ולהשתמש בו למטרות אחרות. בסופו של דבר, מתוך הכנסות של כמעט 3 מיליארד שקל, רק 205 מיליון שקל הוקדשו לרכישת דירות חדשות. 

לאן הלך הכסף ממכירת הדירות הציבוריות – לפי דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת:

הכנסות ממכירת דירות ציבוריות

2.75 מיליארד שקל

סכום שעבר לסוכנות היהודית

1.081 מיליארד שקל

עמלות ושומות

128 מיליון שקל

הכנסות משרד השיכון ממכירת הדירות

1.54 מיליארד שקל

הוצאות משרד השיכון על פעולות שיכון

680 מיליון שקל

רכישת דירות

דירות רגילות

120 מיליון שקל

דירות לנכים המרותקים לכיסא גלגלים

85 מיליון שקל

יתרה שנשארה בידי משרד השיכון

237.5 מיליון שקל

יתרה שהועברה לחברות עירוניות-ממשלתיות

187 מיליון שקל

יתרה שנשארה בידי משרד האוצר

438 מיליון שקל

לפי דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת שממנו נלקחו נתונים אלה, שנכתב, אגב, בשבועות האחרונים, "עד לסיום כתיבת המסמך לא התקבלה תשובה ממשרד האוצר בדבר ניצול 438 מיליון שקל שהועברו אליו. יוזכר כי לפי החלטת הממשלה מדצמבר 1999, הסכום כולו אמור לשמש למימון פתרונות דיור קבע או פתרונות דיור לטווח ארוך לזכאים לדיור ציבורי".

הדו"ח הנזכר לעיל אמנם התפרסם רק בשבוע שעבר, אבל הבעיה שהוא מעלה ידועה היטב למי שמעורה בדיוני ועדות הכנסת. הנה לדוגמה ציטוט מתוך פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים בנושא שנערכה בסוף נובמבר 2010. הדובר הוא אורי אלדר, חבר פורום הארגונים החברתיים לביטול חוק ההסדרים:

"כמובן שהכסף הזה נכנס לתוך הבור של האוצר ולא השתמשו בו לאותה מטרה אותה קובע החוק, מכיוון שהחוק לא היה בתוקף. מי שרוצה לשים לב, בחוק יש סעיף שמחייב הקמת קרן ש-75 אחוזים מהסכום הנצבר ישמש להקמת דירות מחדש ו-25 אחוזים ישמשו לשיפוץ הדירות הקיימות שנמצאות עדיין בבעלות עמיגור ועמידר. הקרן לא הוקמה והכסף פשוט נעלם בידי האוצר"

אז לאן באמת הלך הכסף? אף אחד לא יודע, מלבד אולי כמה פקידים במשרד האוצר. הנה קטע נוסף, אחרון להיום, מדיון שנערך בוועדה לביקורת המדינה עוד ביולי 2009. חילופי הדברים הם בין ח"כ יואל חסון (קדימה) לבין ראובן קוגן, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר.

היו"ר יואל חסון: כמה נשאר בקופת האוצר?

ראובן קוגן: בקופת האוצר אין כסף. חלק מהכספים בהתאם להסכם האחרון וגם בהתאם להסכמים הקודמים, חלק מהכספים הולכים למשרד האוצר, התמורה התחלקה – – –

היו"ר יואל חסון: אז חלק כן הלך לאוצר

ראובן קוגן: חלק מהכסף הולך לצרכי משרד האוצר.  ההסכם האחרון דיבר על 25% ו- 75%, כאשר 75% מהכסף הולך בהתאם להסכם שנתחם בין שר השיכון לבין שר האוצר, זה 25% הולכים למשרד האוצר – – –

 היו"ר יואל חסון: מה אתם עושים בכסף?

 ראובן קוגן: למדינת ישראל יש צרכים אחרים. שיכון זו בעיה אחת מכל הבעיות שהמדינה מתמודדת איתן

אי אפשר שלא לגחך למשמע התגובה של משרד האוצר. למדינת ישראל יש בעיות אחרות להתמודד איתם מלבד הדיור הציבורי, זה נכון, אבל ממשלת ישראל החליטה בעבר להקצות את כל הכסף ממכירת הדירות הציבוריות לטובת הקמה ורכישה של דירות חדשות. באיזו סמכות משרד האוצר מחליט להפנות את הכספים הללו לטובת מטרות אחרות?

אבל האמת היא שמדובר בתשובה הקבועה של משרד האוצר לדרישה להקצות כספים למטרות חברתיות כלשהן. כך, לפי האוצר אי אפשר לתת העלאות שכר לרופאים, כי מצבם של העובדים הסוציאליים הרבה יותר גרוע. ואי אפשר לתת העלאות שכר לעובדים הסוציאליים, כי צריך להשקיע יותר בחינוך. ואי אפשר להעביר כסף לחינוך, כי מה שחשוב באמת זה להשקיע בתשתיות הציבוריות. אבל כשמגיע תורן של התשתיות הציבוריות, מסתבר שהאוצר שומר את הכסף כדי להשקיע במערכת הבריאות הציבורית, וכך חוזר חלילה.

למעשה, אם להאמין לטענות האוצר, הבעיה של מדינת ישראל אינה שפקידי המשרד הם אטומים מבחינה חברתית – אלא שהם יותר מדי מודעים לבעיות החברתיות, לפערים ולקשיים של השכבות החלשות. פקידי האוצר כל כך רגישים למצוקות, שהם אינם מסוגלים להוציא ולו שקל אחד לטובת מטרות סוציאליות, מחשש שההוצאה תבוא על חשבון מטרות סוציאליות אחרות. באופן כמעט פלאי, הדילמות האלה אינן מעכבות את האוצר כשהוא יוזם הפחתה של מס החברות, הטבות מס לאלפיון העליון או מענקי עתק לחברות ענק כמו אינטל. ואולי הגישה הזאת מספקת רמז לשאלה לאן הלך הכסף.

מי שמעוניין להרחיב את ידיעותיו בנושא מוזמן לעיין בספרו של רן כהן – "המלחמה על הבית – מהלכיו של חוק הדיור הציבורי" – שהתפרסם בהוצאת חמד בשנת 2008


זהו, חוזרים לרחוב

זהו, חוזרים לרחוב. אחרי הכל, אנחנו לא יכולים לתת לאמריקאים האלה להשאיר לנו אבק, ועם כל הכבוד לקמילה, צריך להראות לעולם מי פה הדפני ליף האמיתית…

זהו, חוזרים לרחוב. גלעד שליט כבר בבית, אבל המתמחים עדיין מקבלים שכר מגוחך, ולמרות הורדת המחירים של תנובה ושטראוס, ההוצאה הממשלתית בישראל על מטרות חברתיות – כמו חינוך ורווחה – עדיין נמוכה משמעותית מרמת ההוצאה של מדינות ה-OECD. ולא, אין לממשלה שום כוונה לשנות כיוון בנושא.

זהו, חוזרים לרחוב. למרות הקריאה הברורה נגד מדיניות ההפרטה של השנים האחרונות, הממשלה ממשיכה לקדם את הפרטת רכבת ישראל, לאשר הקמה של תחנות כוח פרטיות מתוך מטרה להפריט בסופו של דבר את משק החשמל, וברגע הראשון שהם יהיו יכולים, הם יחזירו לחיים את תוכנית ויסקונסין, שמהווה הפרטה של שירות התעסוקה הממשלתי. למרות חוק חינוך חינם, ההוצאה הפרטית על חינוך בישראל הלכה וגדלה בעשור האחרון, מה שאומר שילד שאין להוריו כסף לשלם לשיעורים פרטיים, יישאר כנראה מאחור.

זהו, חוזרים לרחוב. דו"ח טרכטנברג פיספס את כל הדרישות החשובות של המחאה, והתמקד בתיקונים קוסמטיים, כמו הגברת התחרותיות בענף גז הבישול והורדת מכסי מגן על תוצרת חקלאית. בכל מה שקשור לנדל"ן טרכטנברג רואה עין בעין עם נתניהו, ותומך ברעיון הוד"לים שלו, שבסופו של דבר יועיל הרבה יותר לקבלנים ולאנשי הנדל"ן מאשר למישהו מאיתנו. אלא אם כן אתם קבלנים או אנשי נדל"ן. טרכטנברג תומך בהליכי ההפרטה, למרות שהוא משלם מס שפתיים למחאה בצורת דרישה "לדאוג גם אחרי ההפרטה לטיב השירות", ומשתלח בעובדי המגזר הציבורי, בטענה שהם מקבלים יותר מדי שכר. הוא מעדיף להפריט את חברת החשמל, מקורות ורכבת ישראל, כדי שהעובדים יקבלו שכר נמוך יותר, והבעלים הפרטיים של החברות ירשמו רווחי עתק – כמו בחברות הסלולר, בבנקים וכמעט בכל מגזר פעילות אחר במשק. כשרמת שירות הלקוחות של חברת החשמל תידרדר לרמת השירות של סלקום, טרכטנברג יהיה מרוצה.

זהו, חוזרים לרחוב. הממשלה לא מוכנה לפתוח את התקציב לשנת 2012, ככה ששום שינוי מהותי לא צפוי לקרות בשנה הקרובה. משרד האוצר ממשיך לקבוע את המדיניות הכלכלית של המדינה, למרות שזהו תפקידם של נבחרי הציבור. פקידי האוצר מוציאים לפועל אידיאולוגיה מאוד מסוימת, שרואה במעורבות ממשלתית בכלכלה שורש כל רע, ומעדיפה להיפטר מכמה שיותר תחומי פעילות, שעוברים לאחריות השוק הפרטי. וכולנו יודעים עד כמה אחראי השוק הפרטי יכול להיות. גם אם יהיה כסף פנוי בקופה, פקידי האוצר יעדיפו להשתמש בו להקטנת הגירעון, שגם ככה נמצא כיום ברמות נמוכות בהשוואה בינלאומית, או לטובת מענקים לחברות ענק כמו אינטל. אבל לא כולנו עובדים בהיי-טק, בניגוד למערכת הבריאות הציבורית, שכמעט כולנו משתמשים בשירותיה. למה לא להעביר קצת כסף גם לשם?

זהו, חוזרים לרחוב. מאבק חברתי זה לא זבנג וגמרנו. אנחנו רוצים לעצור תהליכים שמתרחשים כאן כבר 30 שנה, ולשנות את הכיוון שבו דוהרת המדינה בעשור האחרון. זה לא קורה ביום, וכנראה גם לא בקיץ אחד. אבל ביום שבת הקרוב, 29 באוקטובר, ניקח עוד צעד אחד קדימה.

ככה זה נראה בקיץ 2011. לכבוד הסתיו אנחנו צריכים להתעלות על עצמנו


דיאלוגים מוועדת הכספים (4)

פרוטוקול מישיבת ועדת הכספים, 19 בנובמבר 2008. משתתפים: ח"כ אבישי ברוורמן – היו"ר, חברי הכנסת יעקב ליצמן, אלכס מילר, ניסן סלומינסקי, דוד רותם, ראובן ריבלין. מנהל הוועדה טמיר כהן. רפרנטית חינוך והשכלה גבוהה באגף התקציבים של משרד האוצר, ריקי ארמן.

טמיר כהן: ‎473, 498 – משרד הבינוי והשיכון.

ריקי ארמן: הפנייה מעבירה מיליון שקלים מגג בינוי לגג חינוך בגין בניית מכללה בעיר לוד לפי החלטת הממשלה משנת ‎2005.

 ח"כ ניסן סלומינסקי: מדובר על מיליון ?

 ריקי ארמן: מיליון זה חלק – – –

 ח"כ ניסן סלומינסקי: המדינה התחייבה על ‎20 מיליון אם אינני טועה.

 ריקי ארמן: זה החלק שמשרד השיכון מעביר כרגע כהשתתפות.

 ח"כ ניסן סלומינסקי: מה עם החלק של משרד החינוך של ‎20 מיליון שקל שבזמנו לימור לבנת הבטיחה את זה?

 ריקי ארמן: הוא מעביר מיליון וחצי בפנייה אחרת.

 ח"כ יעקב ליצמן: הייתי מפיל את זה רק בגלל העיכוב.

 ריקי ארמן: צריך לשאול את משרד החינוך.

 ח"כ יעקב ליצמן: למה מ-‎2005 עד ‎2009 לא העברתם את הכסף? זה לא יאומן.

 ריקי ארמן: זה כסף שמשרד השיכון היה אמור להעביר לחינוך.

 היו"ר ח"כ אבישי ברוורמן: מה שהיא רוצה להגיד לך זה שזה לא האוצר, זה הבירוקרטיה במשרדים אחרים.

 יעקב ליצמן: ארבע שנים, אני לא מבין. היית אומרת שיש בג"ץ – – –

 ניסן סלומינסקי: תעבירי את מחאתנו.

 היו"ר אבישי ברוורמן: יש לך תשובה?

 ריקי ארמן: צריך לשאול את משרד החינוך.

יעקב ליצמן. לא מאמין


החורים השחורים בתקציב המדינה

4 מיליארד שקל – זה הסכום שמתכוונת הממשלה להקצות לטובת יישום המלצות טרכטנברג. 2.5 מיליארד שקל מהסכום אמורים להגיע מקיצוץ בתקציב הביטחון, ו-1.5 מיליארד שקל אמורים להגיע מרזרבות קיימות בתקציב המדינה – כך לפי משרד האוצר.

1.5 מיליארד שקל הם הסכום המוצהר ששמר האוצר כרזרבות תקציביות. אבל האמת היא שלאף אחד מחוץ למשרד אין מושג מהן הרזרבות התקציביות האמיתיות. לפי תקציב המדינה ל-2012-2011, סעיף הרזרבה הכללית מתוקצב בכ-6.1 מיליארד שקל השנה וכ-7.8 מיליארד שקל בשנה הבאה. אך מלבד סעיף הרזרבה הכללית, יש בתקציב המדינה עוד סעיפים רבים בהם מחביא האוצר סכומים גדולים, אותם הוא מעביר במהלך השנה לסעיפים אחרים לפי החלטות וסיכומים עם משרדים אחרים ועם הממשלה. הנה, כך נכתב בדו"ח של המחלקה לפיקוח תקציבי במרכז המידע והמחקר של הכנסת, שהתפרסם לקראת אישור התקציב הדו-שנתי, בסוף 2010:

בכל שנת תקציב משרד האוצר מגיש מאות בקשות לאישור העברות בין סעיפי תקציב, וכך לעתים נוצר בחלק מסעיפי התקציב פער של עשרות אחוזים בין התקציב המקורי לבין התקציב על שינוייו. אחד המקורות להעברות תקציביות הנעשות בכל שנה הוא רזרבות סמויות.

בשנים האחרונות הממשלה אינה מוציאה את מלוא התקציב. בשנים 2007-2002 (ללא 2006) שיעור תת-הביצוע היה בממוצע 2.7% מהתקציב נטו, לעומת 1.5% בממוצע בשנים 2002-1998. בנק ישראל בדק את סעיפי התקציב שבהם היה תקצוב-יתר – סעיפים שבהם שיעור הביצוע מהתקציב המקורי היה נמוך מ-85% – במשך שנתיים רצופות. לפי הבדיקה, תקצוב-היתר היה 29% מסך תת-הביצוע בתקציב, רובו בתקציבי הפיתוח של המשרדים.

כותבי הדו"ח, אליעזר שוורץ ועמי צדיק, טוענים למעשה שתת הביצוע בתקציבי המשרדים הממשלתיים, עליו אנחנו שומעים בסוף כל שנה, נובע בין היתר מהנטייה של האוצר לתקצב בסכומים עודפים סעיפים מסוימים בתקציב של משרדים אלה, בהם הוא משתמש לאחר מכן כעודפים. לפי שוורץ וצדיק, "סעיפי תקציב אלה הם ברובם קבועים, והדבר מעיד על בעיה באופן התקצוב ועל רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך".

חור שחור. מושגים פיסיקליים בשירות הכלכלה

 מחביאים את הכסף

בניגוד למסקנה של הדו"ח, הנטייה של האוצר להחביא כסף בסעיפי רזרבה אינה מעידה בכלל על רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך – אלא על רמה גבוהה של תכנון לטווח קצר. אחרי הכל, אותם סעיפים המשמשים כ"בורות תקציביים" משפרים את היכולת של האוצר לנהל את תקציב המדינה לפי ראות עיניו, ומקטינים את היכולת של חברי הכנסת לפקח על אופן הקצאת המקורות התקציביים. לא רק שסעיפים אלה מאפשרים למשרד להעביר סכומי כסף עצומים ממקום למקום כמעט ללא פיקוח, הם מסייעים לו לנפח את התקציב בסכומים שלעולם לא ינוצלו, במטרה ליצור מצג שווא כאילו למדינה אין מספיק כסף להציע תוספת שכר לרופאים, ליישם את חוק חינוך חינם לגיל הרך, או כל מטרה חברתית אחרת.

אז איך זה מתבצע? הנה לדוגמה קטע מפרוטוקול דיון בוועדת הכספים שנערך ב-27 בדצמבר 2010. הנושא שעל הפרק היה העברה תקציבית שביקש משרד האוצר לבצע מסעיף רזרבה כללית וסעיף "בור" אחר בתקציב משרד השיכון לטובת מערכת הביטחון.

נציגת האוצר: "הפנייה נועדה להעביר 420 מיליון שקלים לתקציב הביטחון, על פי הסכמים בין משרד הביטחון למשרד האוצר. הסברים יינתנו בוועדה המשותפת".

ח"כ אמנון כהן (ש"ס): "מאיפה לקחתם את הכסף?"

נציגת האוצר: "זה בעיקר תת ביצוע של משרדים שונים"

ח"כ שלי יחימוביץ' (העבודה): "אני רואה שה-420 מיליון שקלים האלה מגיעים ממענקי בינוי ושיכון, תשלום ריבית ורזרבה כללית. אני לא מבינה איך העברת כספים ממענקים לבינוי ושיכון לתקציב הביטחון משתלבת עם כל הדברים שנאמרו כאן בוועדה? תהרגו אותי, אני לא אבין. שמישהו יסביר לי את ההיגיון ויאמר לי איך זה משתלב עם המאמצים המוצהרים ומסיבות העיתונאים של ראש הממשלה והאוצר ומשרד הבינוי והשיכון?"

ח"כ חיים אורון (מרצ): "זה בור ידוע של האוצר, ולכן, שלי, אין מה להתפלא. הם שמים את זה שם למטרה הזאת, שבסוף השנה ייקחו משם. אלה סעיפי בור, שמנפחים אותם בהתחלה כך שהשרים לא יראו שיש כסף, ובסוף שנה עושים אתם מה שהם רוצים"

חיים "ג'ומס" אורון. שועל קרבות ותיק בדיוני ועדת הכספים

 מבקר המדינה מתריע

הבעיה עצמה אינה חדשה, וידועה היטב הן לחברי הכנסת, הן לשרים בממשלה והן לפקידי האוצר עצמם. למעשה, בשנת 2007 התייחס מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס לנושא, וכך הוא כותב:

"תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותה….

"נמצא כי למרות השינויים שמבוצעים במשך השנה בתקנות רבות בתקציב, בסוף שנת הכספים נותרים בסעיפי התקציב תקציבים רבים לא מנוצלים….

"קיימים ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן באגף החשב הכללי במשרד האוצר ועקב כך נתוני ההתחייבויות במערכות הכספיות אינם מדויקים. בפרט, אין פריסה נכונה של התחייבויות, הן בתקציב הרגיל והן בתקציב הפיתוח, והדבר גורם לניהול וניצול לא יעילים של תקציבים….

"לעתים אגף התקציבים מאשר למשרדים העברת עודפי תקציב לא מחויבים בלי שגובשו נהלים ומדיניות אחידים בנושא. משנה לשנה סכומים גדולים של עודפים, אף כי ידוע מראש שהם לא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם בשנה שאחריה….

"אגף התקציבים משתמש בסעיף הרזרבה הכללית הן כסעיף "מעבר", דהיינו סעיף המשמש כתחנת ביניים להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים, והן כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה. עקב כך קשה להתחקות אחר השינויים שחלו בתקציב ולא ניתן לדעת אם מדיניות הממשלה וסדרי העדיפויות שלה נשמרים"

כמובן, כל התקלות אליהן מתייחס מבקר המדינה אינן מקריות, והן עולות בקנה אחד עם מדיניות האוצר בשלושים השנים האחרונות. פקידי האוצר עושים כל שביכולתם כדי למדר את שרי הממשלה וחברי הכנסת מאופן ניהול התקציב, מתוך הנחה כי הללו הם חסרי אחריות ומונעים מאינטרסים פוליטיים או מרצון למצוא חן בעיני בוחריהם. התוצאה של השקפה זו, שזוכה לתמיכה מסוימת בציבור ובקרב נציגים מהמגזר העסקי, היא הקטנת הפיקוח הציבורי על ניהול תקציב המדינה, ומתן כוח עצום בידי פקידים ממשלתיים המחזיקים באידיאולוגיה כלכלית מסוימת, ומשום מה משלים את עצמם כי מדובר בגישה מקצועית אובייקטיבית.

כאמור, בגלל הנטייה של האוצר להעביר סכומי כסף עצומים מסעיף לסעיף, כמעט בלתי אפשרי לדעת כמה כסף ברזרבה התקציבית. בדיקה קצרה במערכת השאילתות המקוונות של משרד האוצר מעלה כי סך כל סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010 הסתכמו ב-9.8 מיליארד שקל. כפי שעולה מהמערכת של משרד האוצר, כמעט אחד מתקציבים אלה לא נוצל למטרתו. אם כן, לאן הלך הכסף? לא ממש ברור.

סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010, באלפי שקלים

סעיף

שם סעיף

סך הכל הוצאה

סך הכל נוצל

שיעור ניצול

 0407

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  0

  0

  0.00

 040701

 רזרבה להתיקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה למשרד רוה"מ ראשי

  0

  0

  0.00

 0204

 רזרבה

  18,000

  0

  0.00

 020401

 רזרבה

  18,000

  0

  0.00

 040310

 רזרבה להתייקרויות

  5,776

  0

  0.00

 040315

 רזרבה למפקד שוטף

  15,083

  0

  0.00

 0404

 רזרבה לסעיף רוה"מ

  44,294

  0

  0.00

 040401

 רזרבה למשרד ראש הממשלה

  44,294

  0

  0.00

 891003

 רזרבה

  8,286

  0

  0.00

 945006

 רזרבה לפעילות בתי חולים

  0

  0

  0.00

 945013

 רזרבה לעמידה ביעדי התקציב

  0

  0

  0.00

 203801

 רזרבה להעברה למוסדות ציבור

  14,479

  0

  0.00

 2105

 רזרבה להתייקרויות

  201,388

  0

  0.00

 210501

 רזרבה להתייקרויות

  201,388

  0

  0.00

 2309

 רזרבה להתייקרויות

  132,852

  0

  0.00

 230902

 רזרבה להתייקרויות

  132,852

  0

  0.00

 3007

 רזרבה

  33,724

  0

  0.00

 300711

 רזרבה להתיקרויות

  33,724

  0

  0.00

 320225

 רזרבה

  9,413

  0

  0.00

 320406

 רזרבה להתייקרויות

  6,816

  0

  0.00

 320620

 רזרבה להתייקרויות

  6,441

  0

  0.00

 321003

 רזרבה להתייקרויות

  5,186

  0

  0.00

 332821

 רזרבה להתיקרויות חטיבה (תורנית)

  2,056

  0

  0.00

 9805

 רזרבה להתייקרויות

  3,581

  0

  0.00

 980501

 רזרבה

  3,581

  0

  0.00

 9807

 רזרבה להוצאות בגין

  247,590

  0

  0.00

 980701

 רזרבה להוצאות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש

  247,590

  0

  0.00

 9875

 רזרבה להכנסות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש

  247,590

  0

  0.00

 987501

 רזרבה להכנסות בגין שיווקים בלתי צפויים מראש

  247,590

  0

  0.00

 3418

 רזרבה להתייקרויות

  3,008

  0

  0.00

 341801

 רזרבה להתייקרויות

  3,008

  0

  0.00

 3608

 רזרבה

  8,613

  0

  0.00

 360801

 רזרבה

  8,613

  0

  0.00

 361525

 רזרבה להתייקרויות

  7,627

  621

  8.14

 241304

 רזרבה להתייקרויות – קניית שירותים

  5,407

  0

  0.00

 241004

 רזרבה

  27,523

  0

  0.00

 3335

 רזרבה להתייקרויות

  18,937

  0

  0.00

 241950

 רזרבה להתייקרויות

  8,858

  0

  0.00

 2430

 רזרבה להתיקרויות

  79,693

  0

  0.00

 243010

 רזרבה להתיקרויות שכר

  25,310

  0

  0.00

 243020

 רזרבה להתיקרויות- קניות

  50,343

  0

  0.00

 250134

 רזרבה להתייקרויות

  79,531

  0

  0.00

 3624

 רזרבה עבודה

  239,048

  4,800

  2.01

 362401

 רזרבה

  185,674

  0

  0.00

 362402

 רזרבה להתייקרויות

  53,374

  0

  0.00

 3706

 רזרבה

  5,660

  0

  0.00

 370601

 רזרבה

  5,660

  0

  0.00

 3708

 רזרבה לתמיכות

  4,562

  0

  0.00

 370801

 רזרבה

  4,562

  0

  0.00

 380215

 רזרבה להתיקרויות

  26,561

  0

  0.00

 380310

 רזרבה להתייקרויות

  9,420

  0

  0.00

 0608

 רזרבה

  4,574

  0

  0.00

 060801

 רזרבה להתייקרויות

  4,574

  0

  0.00

 061502

 רזרבה להתייקרויות- שירותי דת

  50

  0

  0.00

 382001

 רזרבה להתיקרויות

  6,410

  0

  0.00

 070107

 רזרבה להתייקרויות

  10,639

  0

  0.00

 269801

 רזרבה להתייקרויות

  6,066

  0

  0.00

 269802

 רזרבה לפעולות

  0

  0

  0.00

 2708

 רזרבה להתייקרויות

  815,360

  0

  0.00

 270801

 רזרבה להתייקרויות

  815,360

  0

  0.00

 290605

 רזרבה להתייקרויות שכר

  4,112

  0

  0.00

 290825

 רזרבה

  2,067

  0

  0.00

 4060

 רזרבה

  7,855

  0

  0.00

 410104

 רזרבה – הרשות הממשלתית למים ולביוב

  3,152

  0

  0.00

 410203

 רזרבה להתייקרויות – המנהל לפיתוח תשתיות ביוב

  93

  0

  0.00

 410303

 רזרבה להתייקרויות – מנהל המים

  224

  0

  0.00

 4280

 רזרבה להתייקרויות

  62,345

  0

  0.00

 428001

 רזרבה להתייקרויות

  62,345

  0

  0.00

 430106

 רזרבה להתייקרויות

  2,244

  0

  0.00

 460108

 רזרבה להתייקרויות

  46,278

  0

  0.00

 460109

 רזרבה לתשלומי העברה

  0

  0

  0.00

 47

 רזרבה כללית

  5,040,841

  0

  0.00

 070299

 רזרבה להתייקרויות ועמידה ביעד ההוצאה

  259,309

  0

  0.00

 071020

 רזרבה להתייקרויות

  89,638

  0

  0.00

 072010

 רזרבה להתייקרויות

  908

  0

  0.00

 041606

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  1,481

  0

  0.00

 042303

 רזרבה

  1,500

  0

  0.00

 050321

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  7,742

  0

  0.00

 0508

 רזרבה לפעולות משרד

  23,481

  0

  0.00

 050801

 רזרבה לפעולות משרד

  23,481

  0

  0.00

 051015

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  2,927

  0

  0.00

 0806

 רזרבה

  25,090

  0

  0.00

 080601

 רזרבה

  25,090

  0

  0.00

 0810

 רזרבה כוללת

  15,500

  0

  0.00

 081001

 רזרבה כוללת

  15,500

  0

  0.00

 0910

 רזרבה

  49,838

  0

  0.00

 091001

 רזרבה להתייקרויות

  49,838

  0

  0.00

 1105

 רזרבה

  5,219

  0

  0.00

 110501

 רזרבה לשכר

  5,219

  0

  0.00

 6008

 רזרבה

  16,254

  0

  0.00

 600801

 רזרבה לעמידה ביעדים

  16,254

  0

  0.00

 6009

 רזרבה ליישום מסקנות כח

  0

  0

  0.00

 600901

 רזרבה ליישום מסקנות כח

  0

  0

  0.00

 6706

 רזרבה

  5,332

  0

  0.00

 670601

 רזרבה להתייקרויות

  5,332

  0

  0.00

 6809

 רזרבה להתייקרויות

  5,375

  0

  0.00

 680901

 רזרבה להתייקרויות

  5,375

  0

  0.00

 7011

 רזרבה להתייקרויות

  24,577

  0

  0.00

 701101

 רזרבה להתייקרויות אשראי

  24,577

  0

  0.00

 706716

 רזרבה

  32,310

  0

  0.00

 1220

 רזרבה

  652

  0

  0.00

 122001

 רזרבה

  652

  0

  0.00

 130130

 רזרבה לפעולות מיוחדות

  82,900

  0

  0.00

 1402

 מימון מפלגות רזרבה

  3,203

  0

  0.00

 140201

 רזרבה להתייקרויות מימון מפלגות

  3,203

  0

  0.00

 143005

 רזרבה להתייקרויות – ועדת הבחירות המרכזית

  582

  0

  0.00

 180199

 רזרבה להתייקרויות מענקי איזון

  52,188

  0

  0.00

 180399

 רזרבה להתייקרויות

  35,122

  0

  0.00

 1907

 רזרבה

  21,906

  0

  0.00

 202120

 רזרבה להתייקרויות

  967,534

  0

  0.00

 202121

 רזרבה לשכר

  192,781

  0

  0.00

 7323

 רזרבה להתייקרויות

  38,236

  0

  0.00

 732301

 רזרבה להתייקרויות

  38,236

  0

  0.00

 760121

 רזרבה להתייקרויות

  1,873

  0

  0.00

 780111

 רזרבה להתיקרויות

  4,558

  0

  0.00

 7943

 רזרבה

  202,540

  0

  0.00

 794301

 רזרבה

  202,540

  0

  0.00

 190701

 רזרבה

  21,906

  0

  0.00

 202113

 רזרבה לפעולות שונות

  63,898

  0

  0.00

 4701

 רזרבה כללית

  5,040,841

  0

  0.00

 470101

 רזרבה כללית

  5,040,841

  0

  0.00

 470102

 תוכנית מעבר – רזרבה כללית

  0

  0

  0.00

 5106

 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה

  1,060

  0

  0.00

 510601

 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה

  1,060

  0

  0.00

 520130

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  9,084

  0

  0.00

 520330

 רזרבה להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה

  4,429

  0

  0.00

 521007

 רזרבה להתייקרויות ועמידה ביעד ההוצאה

  478

  0

  0.00

 5305

 רזרבה

  16,318

  0

  0.00

 530501

 רזרבה

  16,318

  0

  0.00

 540303

 רזרבה להתייקרויות

  3,441

  0

  0.00

 550108

 אוצר פיתוח רזרבה

  355

  0

  0.00

 5504

 רזרבה לפיתוח – אוצר

  19,124

  0

  0.00

 550401

 רזרבה לפיתוח – אוצר

  19,124

  0

  0.00