כיצד יצרו נתניהו ומשרד האוצר את בעיית "הרווחים הכלואים" (וכיצד הציבור בישראל כבר שילם את המחיר)

שר האוצר יובל שטייניץ אולי סופג ביקורת ציבורית על הנדיבות שהוא מפגין כלפי חברות הענק במשק, אבל לא הוא זה שיצר את בעיית "הרווחים הכלואים". ידו של ראש הממשלה בנימין נתניהו, לעומת זאת, בהחלט היתה במעל, ואולי גם ידו השנייה: היה זה שר האוצר נתניהו שדחף לאישור הרפורמה בחוק לעידוד השקעות הון, ואף דאג להכניס אותה לחוק ההסדרים של שנת 2005 (שאושר באיחור ניכר, בסוף מארס באותה השנה); בראש הוועדה שתיכננה את הרפורמה עמד מנכ"ל האוצר  יוסי בכר, ועל מסמך העקרונות מול משרד התמ"ת חתם ראש אגף התקציבים דאז וחסיד ההפרטות לנצח, אורי יוגב.

התסבוכת המיסויית שקשורה לאותם רווחים "כלואים" – שהם למעשה רווחים הראויים לחלוקה כדיווידנד, עליהם לא שילמו חברות ענק מס בזכות הפטור שהוענק להן – נובע מסעיף 51ב. (א) בחוק, שקובע כי:

חברה מוטבת המחלקת דיבידנד מתוך הכנסה מוטבת שהושגה בתקופה שבה היתה הכנסת החברה פטורה ממס לפי הוראות הפסקאות האמורות,  תהא חייבת בשנת המס שבה חולק הדיבידנד במס חברות על סכום הדיבידנד המחולק

סעיף זה, שלאחריו מופיע פירוט של פעולות שונות שייחשבו לצורך העניין כחלוקת דיבידנד, נועד לתמרץ את החברות להשקיע את הרווחים בחזרה בישראל. הוא קובע למעשה כי הפטור ממס שהוענק בתתי הסעיפים הקודמים בחוק, הוא למעשה פטור מותנה, שעשוי לפקוע בתנאים מסוימים. במקרה כזה הרווחים אמורים להיות ממוסים בהתאם לסעיף 47 בחוק, בשיעור שנע בין 10% ל-25%, בהתאם לשיעור המשקיעים הזרים בחברה. לחברות גדולות במיוחד מעניק החוק גם פטור ממס דיבידנד.

במשרד האוצר הניחו (או קיוו, או התפללו) שהחברות ישקיעו את חלק הארי של הרווחים בחזרה בישראל, וימשכו שיעור קטן מתוכם, עליו הן ישלמו את המס המופחת. לחברות, באופן לא מפתיע, היו תוכניות אחרות, כפי שניתן להבין מהקופה הקטנה שהן צברו בצד.

אבל סוגיית הרווחים הכלואים היא, למרבה הצער, רק כשל אחד, ולאו דווקא החמור ביותר, ברפורמה שאושרה ב-2005, שכללה כמה שינויים מהותיים באופן שבו ניתנות הטבות המס במסגרת החוק לעידוד השקעות הון. שינויים אלה סייעו בעיקר לתעשייה באזור המרכז, ותרמו פחות לאזורי הפריפריה; מהטבות המס נהנו בעיקר חברות ענק, והן לא הצליחו למשוך לישראל אף חברה בינלאומית משמעותית שלא פעלה כאן קודם; הרווחים, או לפחות 100 מיליארד שקל ויותר מתוכם, לא הושקעו בחזרה בישראל, ולא תרמו דבר לתעשייה המקומית. עובדה זו לא מפריעה לאנשי האוצר להמשיך ולצייר את עצמם כמגיני הקופה הציבורית, ולנתניהו עצמו להתגאות בדרך האחראית שבה הוא מנווט את כלכלת ישראל.

שנות המס האבודות

הדבר החשוב ביותר להבין בנוגע לרווחים הכלואים הוא זה: את הנזק שספגה המדינה מאובדן הכנסות המס כתוצאה מהחוק לעידוד השקעות הון כבר הרגשנו בשנים האחרונות. למרות השגשוג במשק, כמה מהחברות הגדולות ביותר הפועלות בישראל שילמו פחות ופחות מסים, למרות זינוק מרשים ברווחיהן. לפי נתוני מינהל הכנסות המדינה, בין השנים 2004 ל-2009 גדלו הרווחים של חברות במאיון העליון בשיעור נומינלי של 128%, בעוד שסך החיובים שלהן במס גדל בשיעור נומינלי של 26% בלבד.

הרפורמה שיזם נתניהו גם היתה אמורה לחזק את התעשייה בפריפריה, אבל בדיקה שערך מינהל הכנסות המדינה בנוגע לשנת 2008 הראתה כי חלק הארי של הטבות המס שניתנו במסגרת החוק הגיעו לאזור המרכז דווקא, ורק 6% מסך הטבות המס באותה השנה ניתנו במחוז הדרום. לפי הבדיקה:

שיעורי המס האפקטיביים בפריפריה גבוהים משמעותית מאשר באזורים האחרים: שיעור המס האפקטיבי במחוז הצפון עמד בשנת 2008 על 14.4% ובמחוז הדרום על 16.4%. מנגד, במחוז ת"א עמד שיעור המס האפקטיבי על 9.3% בלבד. שיעורי המס האפקטיביים הגבוהים יחסית בפריפריה מביאים לכך שמשקל הפריפריה בהטבות המס נמוך: בניכוי שתי חברות חריגות מגיע משקל מחוזות הצפון והדרום הגיע לשיעור של 14% בלבד מסך הטבות המס בשנת 2008.

וכיוון שהחברות שנהנו מהטבות מס במסגרת החוק צברו רווחים ראויים לחלוקה בסכום עצום של יותר מ-100 מיליארד שקל, הרי שסכום זה לפחות לא הושקע בחזרה בישראל, אלא חיכה לרגע הנכון – כלומר למשבר הנכון ולשר האוצר הנכון – כדי לזכות בתעודת שחרור ולהגר לחו"ל.

האם היה אפשר להעריך מראש כי אלה יהיו תוצאות הרפורמה? כמובן, והיה גם מי שהתריע עוד לפני אישור החוק.

בישיבת ועדת הכספים בתחילת מארס 2005, שבה דנו חברי הכנסת ברפורמה המתוכננת, אמר ח"כ חיים אורון, אז יו"ר מרצ, כי "אני מסכים עם האמירה שמדינת ישראל היא 'עם הפנים ליצוא' ועם האמירה שהיא 'עם הפנים למפעלים גדולים מעל מיליארד שקל', אבל עוד חיים כאן בארץ קצת אנשים שהם לא במיליארד שקל והם לא ביצוא". בהמשך הדיון סיכם אורון כי "בסך הכל, יוצא שלמרות ההצהרות, תהיה פה הטבה גדולה מאד לחזקים ולמרכז הארץ". ח"כ אלי אפללו הגיע לדיון עם מסמך שהכין מרכז המחקר והמידע בכנסת, שניתח את הרפורמה והראה כי היא תסייע בעיקר לחברות היי-טק מאזור המרכז, והיא רלוונטית פחות לפריפריה. ח"כ אפללו איים לעתור לבג"ץ אם האוצר ינסה להכניס את הרפורמה לחוק ההסדרים, איום שלא התממש בסופו של דבר. דידי לחמן מסר, אז המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, אמרה בדיון כי "משרד האוצר הוביל את החוק הזה, ואת המחיר תשלם רשות המסים והציבור בישראל".

היועצת הכלכלית של ועדת הכספים, סמדר אלחנני, הפנתה את תשומת לב חברי הוועדה לעובדה שאת המסים שהמדינה תפסיד בעקבות החוק, יהיו צורך להשלים ממקורות אחרים. כאשר רענן דינור, אז מנכ"ל משרד התמ"ת תחת אהוד אולמרט, ראש ממשלה לעתיד ועבריין מורשע לעתיד הרחוק יותר, התגאה בכך שמעתה יינתנו הטבות המס "ללא הגבלת תקציב", העירה אלחנני כי:

המשפט שאומר 'אין לזה מגבלה תקציבית', הוא פשוט הטעיה. יש מצד אחד מגבלת ההוצאה התקציבית לחוק התקציב שהיא מגבלה מאוד קשיחה, מפחידה מאוד – האחוז האחד הזה מאוד מכביד על המשק, אבל דעתי עליו כרגע לא רלוונטית. ויתור על מס, זו הוצאה תקציבית בשמלה אחרת. זה אותו דבר, אבל על זה לא כתבו, 'מגבלת ההוצאה התקציבית'. החוק מחייב אותם להוסיף את אומדן הטבות המס להצעת חוק התקציב. אני רוצה להפנות את תשומת לבכם לתרגיל הזה – פשוט יידעו כמה זה ייעלה אולי בסוף השנה.

האחריות עוברת למשרד האוצר

מה גרם לזינוק החד בהיקף הטבות המס בעקבות הרפורמה של שנת 2005? כיצד צברו החברות סכום עתק – כ-125 מיליארד שקל לפי הערכות רשות המסים – בקופת הרווחים שלהן? התשובה נמצאת בכמה שינויים מהותיים שכללה הרפורמה: הפיכת "המסלול החלופי" להטבות מס למסלול "ירוק", כלומר מסלול שבו ההטבות ניתנות באופן אוטומטי, והעברת האחריות הבלעדית עליו לרשות המסים (הכפופה לאוצר), במקום מינהלת ההשקעות (הכפופה לתמ"ת). בנוסף קבעה הרפורמה (כפי ששמה לב סמדר אלחנני), כי הטבות המס לא יותנו במגבלת תקציב כלשהי.

על איזה הטבות מס אנו מדברים בעצם? ובכן, החברות נהנו מפחת מואץ ופטור מלא ממס חברות למשך תקופה של 10 שנים באזורי עדיפות לאומית א', 6 שנים באזורי עדיפות ב' ושנתיים במרכז הארץ. בנוסף, החוק קבע תקופות נוספות בהן ישולם מס חברות מופחת, ואף איפשר להאריך את תקופת הפטור המלא במקרים מסוימים. כל זאת, כאמור, בתנאי שהחברות לא יחלקו את הרווחים כדיווידנד ולא יוציאו אותם מישראל.

ברשות המסים טוענים כי הזינוק החד בהיקף הטבות המס נבע מזינוק ברווחים של חברות הענק. השווי של הטבות המס, לשם הבהרה, משקף את ההפרש בין המס שהיו אמורות החברות לשלם לפי שיעור המס הסטטוטורי למסים ששילמו החברות בפועל בהתאם לחוק לעידוד השקעות הון. לטענת רשות המסים, לא חל שינוי מהותי באופן שבו ניתנו הטבות המס, אלא שיפור ברווחיות של החברות, שהגדיל את סך הרווחים הפטורים עצמם. כלומר, גם ברשות המסים מודים כי הרפורמה בחוק הביאה לכך שקופת המדינה לא נהנתה מהצמיחה והשגשוג של החברות המוטבות. אבל מדובר באמת חלקית, שכן תקבולי המס מאותן חברות לא נשארו באותה הרמה – אלא ירדו (כפי שניתן לראות באחד הגרפים בהמשך).

האמת היא שהורדת מגבלת התקציב והפיכת המסלול החלופי ל"מסלול ירוק" תרמו רבות לגידול בסך ההטבות. כפי שאמר אוסקר אבו ראזק, אז סמנכ"ל מסים במשרד האוצר, "כל המטרה של המסלול הירוק יש לו רק סיבה אחת, שלא תבוא ותתחיל לנהל משא ומתן עם קבוצה מסוימת, אני רוצה שלא יהיה לך חיכוך עם פקיד השומה". אמיר לוי, אז סגנו של הממונה על התקציבים אורי יוגב, הוסיף כי "כל הרעיון של החוק הזה שלא נהיה מדינת 'מעכריה' ומדינת 'שיקול דעת'. כל הרעיון שתבואו למשקיעים ותגידו להם, אלה התנאים ואלה הכללים".

ואכן, החוק מנע מרשות המסים להפעיל שיקול דעת, וכך ניתנו הטבות המס ביד רחבה, מבלי שאיש יערוך רשימת מלאי מפורטת שתבחן כמה המדינה צפויה להפסיד מהמהלך. באופן טבעי, מי שנהנה בעיקר מהמהלך היו חברות הענק, שרושמות רווחים של מיליארדי שקלים – עליהם הן קיבלו פטור ממס. שנתיים לאחר שהוציא לפועל את תוכנית הקיצוצים החריפה של 2003, הוכיח בנימין נתניהו כי הוא יודע גם להיות שר אוצר נדיב – בעיקר כלפי העסקים הגדולים.

קריטריון היצוא מדיר את החברות הקטנות והתעשייה המסורתית

כאמור, הרפורמה בחוק היטיבה במיוחד עם חברות ענק, שרושמות את הרווחים הגדולים ביותר במשק. לפי נתוני מינהל הכנסות המדינה, בשנת 2008 קיבלו 5 חברות בלבד נתח של 72.4% מסך הטבות המס שחילקה המדינה!! החברות בעשירון העליון – 52 חברות בסך הכל – זכו לנתח של יותר מ-90% מסך ההטבות של אותה השנה.

אחת הסיבות לכך היתה הוספת קריטריון היצוא כתנאי לקבלת הטבות המס במסלול החלופי. קריטריון זה קבע כי על מנת להיות זכאית להטבות המס במסלול החלופי, על חברה לייצא לפחות 25% מהתוצרת שלה (כלומר, שרבע מההכנסות שלה ינבעו משווקים זרים). כדי לעקוף מגבלות מסוימות בהסכמי הסחר שישראל חתומה עליהם נוסח הסעיף הזה באופן יצירתי, ניסוח שיצר בעיות נוספות בשנה האחרונה, אבל זה כבר עניין אחר. מפעלים העוסקים בתחום הביוטכנולוגיה והננו-טכנולוגיה היו פטורים מסעיף זה.

דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת שהוכן לקראת אישור הרפורמה סקר את ההשפעות של הוספת קריטריון היצוא. מחבר הדו"ח, הכלכלן אלכס אולצוור, כתב כי:

התיקון המוצע בחוק לעידוד השקעות הון, שלפיו תנאי זכאות בסיסי לקבלת הסיוע הממשלתי לפי החוק יהיה יצוא של 25% מהתוצרת של המפעל, יביא לפגיעה בתעסוקה ובשכר במפעלים רבים בכלל המשק, ובפרט באזורי העדיפות הלאומית, שבהם שיעור המפעלים שאינם עומדים בקריטריון גבוה למדי. סקטור הטכנולוגיה העילית כמעט לא ייפגע משינוי זה ואף ישתפר מצבו , שכן רוב הסיוע הממשלתי יופנה אליו. השינוי המוצע בחוק יביא לאובדן אחד היתרונות שהיו לאזורי העדיפות הלאומית על מרכז הארץ,  ויגרום לכך שמפעלים לא יעתיקו את מקומם לאזורי העדיפות הלאומית.

כאמור, במשרד האוצר לא שעו לאזהרות, לא של מרכז המחקר והמידע ולא של ח"כ חיים אורון, שאמר בדיון כי "כל הנאומים ממחר עד מחרתיים שאנו צריכים לחזק ולחזק – בכל ישיבה, בכל ועדה, היום בשיכון ואצלך ובפריפריה התוצאה היא כזאת. לדעתי, בחוק הזה גם קטֵן הפער בין מרכז ופריפריה וגם המסלול החליפי. המסלול החליפי דומיננטי, ובמסלול החליפי שאלת הגיאוגרפיה הרבה יותר זניחה. אם אתה מונע גם את זה מהפריפריה, מה יישאר פה בסוף?". ח"כ אלי אפללו הפנה את הנוכחים בדיון לחוות דעת של דודי תדמור, בעבר הממונה על ההגבלים העסקיים, לפיה התנאי מנוגד להסכמי הסחר של ישראל.

"שנית", המשיך אפללו, "יש גם חוות דעת של משרד התמ"ת שאומרת את אותו הדבר – שאסור להתנות תנאי ייצור בתוך החוק. יש לי את שתי חוות הדעת האלה, והם ממשיכים להעמיד זאת כתנאי. כל המפעלים הקטנים, מפעלי המזון או מפעלים שנמצאים בפריפריה, אלו שלא יכולים לייצא 25%, לא יכולים לקבל את ההטבות האלה. זה איפה ואיפה. אני חושב שזו פגיעה קשה מאוד בפריפריה".

כפי שכבר צוין, הרפורמה בחוק לעידוד השקעות היטיבה במיוחד עם חברות בענף היי-טק – לאו דווקא הענף הנזקק ביותר לסיוע ממשלתי בישראל. חלק הארי של ההטבות הלך (לפי פרסומים שונים) לטבע, צ'ק פוינט, אמדוקס ואינטל, והגדיל את הרווח הנקי שלהן באופן משמעותי. החברות אפילו לא טרחו להפריש כספים למקרה שיצטרכו לשלם את המס שקיבלו עליו פטור, על אף שהיה ברור להן כי אם יבקשו לחלק דיווידנד הן יידרשו לשלם גם מס חברות על הסכום. קרוב לוודאי שהן הניחו כי כאשר יגיע הרגע הנכון, הן יוכלו לסגור עסקה משתלמת בהרבה עם רשות המסים ומשרד האוצר. בינתיים, הכנסות המדינה מענף ההיי-טק הלכו ונשחקו, ובשנים 2010-2009 הניבה התעשייה המסורתית יותר הכנסות ממסים מאשר ענף ההיי-טק!

שטייניץ כמלאך גואל

כפי שנטען בתחילת הפוסט, שר האוצר יובל שטייניץ לא יצר את בעיית הרווחים הכלואים – אך הוא בהחלט מתכוון לפתור אותה, גם אם הדבר כרוך בויתור על מיליארדי שקלים מההכנסות המגיעות למדינה.

העובדה שהחברות צברו סכום עצום בדמות "רווחים כלואים" מעידה כי הן חיכו לרגע הנכון כדי לשחרר את הרווחים האלה, מבלי לשלם עליהם את המס הקבוע בחוק; מנהלי החברות חשבו כי מוטב לתת לכסף הזה לנוח בלי לעשות בו שימוש, ולפיכך להפסיד את התשואה שהיו עשויים להפיק מהשקעת הרווחים במדינות אחרות. ואז הגיע המלאך הפילוסופי הגואל ממשרד האוצר. שטייניץ, למרות הטפות חוזרות ונשנות בנוגע לצורך להבטיח את "עתיד ילדינו" ולהפגין אחריות כלפי הדורות הבאים, מעדיף לגבות היום סכום מגוחך מאשר להותיר לאחד משרי האוצר שיבואו אחריו לגבות את מלוא המס המגיע למדינה.

למען האמת, גם כיום זמינים עבור השר האמיץ שטייניץ כמה כלים שיכולים לסייע לו בגביית המס המיוחל, מבלי שיצטרך להפציר בחברות הענק שיצטרפו להסדר הוולנטרי שלו – ויספוג על כך ביקורת ציבורית חריפה. פרופ' יוסף אדרעי, למשל, ממומחי המס הבולטים בישראל, טוען כי הממשלה יכולה פשוט לתקן את החוק לעידוד השקעות הון, ולהסמיך את רשות המסים לראות ברווחים של החברה המוטבת שנצברו מעל פרק זמן סביר כרווחים שחולקו – כך שיהיה ניתן להשית עליהם את המס המלא. הפרשן הכלכלי גדעון עשת מציע לקבוע בהוראת שעה כי לחברות יש שלוש שנים להשקיע את כל הסכום בחזרה בישראל – או שהן ייאלצו לשלם עליו מס חברות של 25%.

הבעיה היא שהצעות אלה לא יסייעו למשרד האוצר לסגור את הבור בתקציב לשנת 2013 – לשם כך שטייניץ זקוק לרצון הטוב של החברות עצמן. אבל בעולם העסקי, על רצון טוב משלמים במטבע קשיח, מטבע שאינו מגיע מכיסו של שטייניץ – אלא מהכיס של כולנו.

גם אנרכיסטים יודעים לקרוא נתונים כלכליים: גירעון מסחרי

אוקי, זאת אמורה להיות פינה חדשה, אז בואו נקבל אותה במחיאות כפיים סוערות. נקווה שהיא תחזיק מעמד.

בדומה לצה"ל, גם למערכת "גוליית" יש מחשב מיוחד שבוחר שמות לפינות כאלה באופן אקראי. מכיוון שאנו מאמינים בשקיפות מלאה יש לציין כי הבחירה הראשונה של המחשב היתה "צפרדעים מקשיבות למוזיקה קלאסית", וכמה מאיתנו אף הציעו לשקול לשנות את הפינה בהתאם. אך בסופו של דבר ערכנו הצבעה שמית והוחלט להתייחס לניסיון הראשון כאל הרצת מבחן בלבד. למרבה המזל, השם האקראי השני שהציע המחשב – "גם אנרכיסטים יודעים לקרוא נתונים כלכליים" – התאים הרבה יותר לכיוון שעליו חשבנו.

חוץ מזה הפינה די מדברת בעד עצמה. היא תופיע לרוב בפורמט של תמונה, כולל כיתוב והכל, כדי שיהיה ניתן לשתף אותה בקלות. אתם מוזמנים להעתיק ולהפיץ אותה בעצמכם. יהיה נחמד אם תוסיפו קרדיט לבלוג, אבל בהחלט לא הכרחי. בדומה לתפיסה של האיחוד האירופי שהוזכרה באחד הפוסטים הקודמים, גם ב"קולקטיב דעות" אנו מאמינים בגישה לפיה "אין למסות ידע".

דיאלוגים מוועדת הכספים (אינטל)

14 בנובמבר 2010, דיון בהצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011-2012 (תיקוני חקיקה), פרק י"ג (עידוד השקעות הון), סעיפים 55 עד 58 להצעת החוק

 ערן פולק, אגף התקציבים: העמודות – לצורך העניין, הברים – אלה הטבות המס, מה שהם שילמו פחות. הקו הזה הוא הקו של מס החברות במשק כולו. זאת אומרת, אנחנו רואים שאפילו שמס החברות במשק ירד, ההטבות ימשיכו לגדול והאומדנים לשנת 2008 הם קרוב ל-6 מיליארד שקלים הטבות.

מבחינת מענקים בעשור האחרון. אנחנו רואים מצד אחד ירידה בהיקף המענקים מאזור של מיליארד-900 מיליון שקלים לאזור של חצי מיליארד שקלים, כאשר הצבע הסגול, העמודה המופרדת, מראה את המענקים שניתנו החל מ-2006 לחברת אינטל ויתר הכסף, זה מה שניתן ליתר התעשייה.

ח"כ יעקב אדרי (קדימה): אינטל בלע הכל.

ח"כ משה גפני (יהדות התורה):  למה זה קרה?

ח"כ זבולון אורלב (הבית היהודי): ועדת הכספים אישרה את זה.

ח"כ אמנון כהן (ש"ס): הממשלה.

ח"כ משה גפני: מה הרעיון?

ערן פולק, אגף התקציבים: ב-2006 היה כניסת המפעל החדש של אינטל לקריית גת לו הוקצו שני מיליארד שקלים על פני השנים.

ח"כ משה גפני: רגע. אתם שלמים עם העובדה הזאת שרוב המענקים, הרוב המוחלט של המענקים ב-2008 הלך לאינטל?

ח"כ יעקב אדרי: לא, הייתה פריסה לכמה שנים.

חזי צאיג, מנהל מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת: האישור ניתן בתחילת 2006-סוף 2005 ונעשתה פריסה של כמה שנים.

ח"כ משה גפני: לא חשוב. רוב המענקים הלכו לאינטל. כאילו אין חברות אחרות, כאילו אין מועסקים אחרים, כאילו אין מעסיקים אחרים. ואתה שלם עם זה?

חזי צאיג, מרכז ההשקעות: כן.

יהודה נסרדישי, מנהל רשות המסים: הרב גפני, יכול להיות שיש מפעלים שמעדיפים בחוק הקיים ללכת למסלול המס ולא למסלול מענקים.

ח"כ משה גפני: בסדר, זאת גם תשובה, אבל עם כל הכבוד, המדינה עומדת כולה פחות או יותר על אינטל. זה מה שאתם אומרים כאן עכשיו.

חזי צאיג, מרכז ההשקעות: אנחנו שלמים עם זה.

אינטל ישראל. אנחנו שלמים עם זה?

הקומדיה העצובה של חוק הדיור הציבורי

קבלו סיפור: בשנת 2008, עשר שנים אחרי שנחקק חוק הדיור הציבורי – חוק שמעולם לא יושם – הגיע ח"כ רן כהן, יוזם החוק, לפשרה עם משרדי האוצר והשיכון. לפי ההבנה בין הצדדים, כהן ישנה סעיפים מסוימים בחוק, שנועד לאפשר למי שמתגורר בדיור ציבורי במשך תקופה לרכוש את דירתו בהנחה משמעותית, וכן יסכים לדחות את תחילתו עד ינואר 2011. בתמורה התחייבה הממשלה כי החוק ייכנס באופן סופי לתוקף בתחילת 2011.

בעקבות ההסכם שנחתם בין כהן (וח"כ יורם מרציאנו) לבין הממשלה, עלה כהן בעצמו לדוכן הנאומים בכנסת, וביקש מהח"כים לתמוך בדחיית החוק בשנתיים נוספות. הדחייה נכנסה לחוק ההסדרים של 2010-2009, והחוק שוב לא יושם.

עברו שנתיים, רן כהן הספיק לפרוש מהכנסת, ואז הגיעו הדיונים על התקציב וחוק ההסדרים ל-2012-2011. וכמו בעשר השנים הקודמות, כלל משרד האוצר סעיף החוק ההסדרים שדוחה את יישום חוק הדיור הציבורי לשלוש שנים נוספות. כהן, שזעם על הפרת הסיכומים, הגיע לדיון של ועדת הכספים – הפעם כאזרח מהשורה – ושטח את טענותיו:

"באוגוסט לפני שנתיים, במהלך חקיקה לקראת קריאה שנייה ושלישית, באו אלינו מהאוצר וממשרד השיכון וביקשו הצעת פשרה: ראשית, נשנה את החוק כך שהדירות יימכרו לא רק על פי ותק, כפי שהיה במקור, אלא גם על פי מספר נפשות, והסכמנו, וגם על פי הפרדה בין פריפריה ומרכז, והסכמנו. הממשלה באה ביוזמתה ובהחלטה נחושה שהחוק ייכנס לתוקף ב-1 בינואר 2011. זה היה חלק אינטגרלי של ההסכם. אני אומר לכם שאם מישהו כאן לא מאמין לי, שירים טלפון ליורם מרציאנו וישאל אותו האם אנחנו היינו מסכימים להסכם הזה בלי שהיה חלק אינטגרלי של ההסכם. כלומר, ב-1 בינואר 2011 החוק נכנס לתוקף"

התשובה של משרד האוצר לטענות האלה היא לא פחות ממדהימה. היועץ המשפטי של משרד האוצר, עו"ד יואל בריס, מודה כי הטענות של רן כהן נכונות, וכי היתה הסכמה בין הממשלה לבין יוזם החוק לפיה בעקבות התיקונים והדחייה הנוספת, הממשלה תתמוך ביישום החוק. עם זאת, טוען בריס, "לא היתה כל הסכמה, במפורש או במשתמע, לשלול מן הממשלה את האפשרות לשוב ולקבוע את עמדתה באשר לחוק או באשר לתחילת החוק בתום תקופת הדחייה". מה שהיועץ המשפטי של משרד האוצר בעצם אומר הוא שהממשלה התחייבה לתמוך ביישום החוק, אבל היא לא התחייבה לעמוד בהתחייבויות שלה.

הדברים שאמר נציג משרד האוצר באותו דיון מופרכים עוד יותר, אם זה בכלל בגדר האפשר. לפי ראובן קוגן מאגף התקציבים באוצר, "העמדה המשפטית שלנו וגם העמדה המהותית שלנו היא שעם סיום תקופת ההסכם, תמו גם ההבנות בין הצדדים". כלומר, ההסכמות היו תקפות רק עד סוף 2010 – אותו פרק זמן שבו הסכים רן כהן לדחות את יישום החוק – וברגע שמגיעה תורה של המדינה לקיים את הצד שלה בהסכם, היא טוענת שכבר אין לו תוקף. הדבר מקביל למישהו שייקח הלוואה מהבנק לתקופה קבועה מראש, וברגע שיגיע מועד הפירעון הוא ייטען שחוזה ההלוואה התייחס רק לתקופה עד מועד הפירעון, ואין לו תוקף לאחר מכן.

רן כהן. כתב ספר שלם על הסאגה של חוק הדיור הציבורי

הדיור הציבורי כמשל

עבור מי שרוצה להבין את חלק מהשינוי האידיאולוגי-כלכלי שעברה מדינת ישראל בשישים ומשהו שנות קיומה, סוגיית הדיור הציבורי מספקת שיעור מאלף.

בשנות ה-50 של המאה הקודמת בסביבות 50% מהבנייה למגורים בישראל היתה בנייה ציבורית, כלומר בנייה שנעשתה ביוזמת המדינה ובמימונה. בנייה זו התבצעה בעיקר על ידי החברה הממשלתית "עמידר", שהוקמה בשנת 1949, במטרה "לעסוק במפעלי בניין, פיתוח, אכלוס ואחזקה במדינה, לקדם ולעודד מפעלי בניין פיתוח ושיכון בכל דרך שהחברה תמצא לנכון".

עד סוף שנות ה-60 ירד שיעור הבנייה הציבורית מתחת ל-30% מכלל הבנייה למגורים, בין היתר בזכות התפתחות השוק הפרטי. לקראת שנות ה-70 החליטה המדינה לשנות גישה, ובמקום להשקיע בבניית דירות ציבוריות, היא החלה להעניק סיוע כספי לאזרחים כדי שירכשו או ישכרו דירה בשוק הפרטי. בעקבות גל העלייה של תחילת שנות ה-90 חזרה הממשלה לבנייה ציבורית למשך תקופה קצרה מאוד. עד סוף העשור ירד חלקו של הדיור הציבורי בישראל מסך הדירות במדינה לכ-6% בלבד.

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2001

מעניין לשים לב שמתוך שמונה המדינות עם שיעור הדיור הציבורי הנמוך ביותר (האחרונה היא יוון, עם 0%), חמש הן אותן מדינות שנמצאות כיום בלב משבר החובות לאירופה

ב-1997, שנה אחת לאחר שנכנס ללשכת ראש הממשלה בפעם הראשונה,  החליט בנימין נתניהו להפריט את פעילות הדיור הציבורי, ולהעביר את ניהול הדירות לחברות פרטיות. בתגובה להחלטה יזם ח"כ רן כהן מסיעת מרצ את "חוק הדיור הציבורי", שנועד לאפשר למי שמתגורר בדיור ציבורי במשך תקופה ארוכה לרכוש את הדירה שבה הוא גר בהנחה משמעותית של כ-85%. הכסף שייכנס לקופת המדינה כתוצאה ממכירת הדירות היה אמור להיות מושקע בבניית דירות חדשות, שייתנו מענה לרשימה המתארכת של זכאים לדיור ציבורי שאינם מקבלים כיום מענה.

החוק אושר בכנסת בשנת 1998, והיה אמור להיכנס לתוקף ב-1999. אלא שאז נכנס לתמונה משרד האוצר, שהחליט לדחות את יישום חוק הדיור הציבורי באמצעות חוק ההסדרים. ממועד אישורו בכנסת נדחה החוק יותר מחמש פעמים, לתקופות של שנה אחת עד שלוש שנים. חוק ההסדרים לשנת 2012-2011, כאמור, דחה את יישום החוק עד 2014.

השימוש של משרד האוצר בחוק ההסדרים כדי לדחות חוקים בהם אינו חפץ אינה עניין נדיר, ולמעשה, זוהי אחת המטרות העיקריות של חוק ההסדרים. חוק חינוך חינם לגיל הרך, למשל, אותו המליצה ועדת טרכטנברג ליישם בשנים הקרובות, אושר בכנסת עוד בשנת 1984, ומעולם לא יצא לפועל בזכות דחיות חוזרות ונשנות. המקרה של חוק הדיור הציבורי מקומם עוד יותר, מכיוון שהוא למעשה לא כרוך בהוצאה תקציבית מצד המדינה. המדינה לא צריכה להשקיע שקל אחד על מנת ליישם את החוק, להפך. החוק אמור להכניס כסף לקופת המדינה ממכירת דירות ציבוריות לדיירים, כסף שאמור להיות מושקע בבניית דירות חדשות.

לא שיקולים מקצועיים – אידיאולוגיה

מדוע רוצה משרד האוצר לדחות את יישום החוק? הטענה הרשמית של גורמים במשרד היא כי מלאי הדירות הציבוריות נמוך מאוד, ומכירת הדירות הציבוריות הציבוריות תקטין אותו עוד יותר. אבל אם המשרד באמת מודאג ממלאי הדירות הנמוך, מדוע הוא אינו מקצה סכומים בתקציב לטובת בנייה ציבורית, במטרה להגדיל את מלאי הדירות?

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2004. "עמיגור" היא חברה לדיור ציבורי שבבעלות הסוכנות היהודית

האמת היא שמלאי הדירות הציבוריות במדינת ישראל מעניין את פקידי האוצר כקליפת שום, ואולי אפילו פחות. איך אפשר לדעת את זה? פשוט מאוד: בעשור האחרון, למרות שחוק הדיור הציבורי לא יושם, בכל זאת נערכו כמה מבצעים במסגרתם מכרה המדינה כ-33 אלף דירות ציבוריות לדיירים שהתגוררו בהן. מבצעי המכירות התבצעו בהתאם להחלטות ממשלה בנושא – לא במסגרת חקיקה מוסדרת – והכניסו בסך הכל כ-2.75 מיליארד שקל לקופה. אגב, מתוך אותן דירות נמכרו יותר מ-2,000 בשוק החופשי לפי המחיר הגבוה ביותר שיכלה המדינה לקבל – מבלי לתת שום הנחה לדיירים האמיתיים.

מתוך הסכום הזה, קצת יותר ממיליארד שקל עבור לסוכנות היהודית, שמחזיקה בחלק מהדירות באמצעות חברת "עמיגור". הסוכנות עצמה לא הסכימה להשתתף במתן הנחות לדיירים באותן דירות, ודרשה שהמדינה תפצה אותה עבור כל דירה שנמכרת בהנחה – כלומר שהמדינה תעביר לה את הסכום שמשקף את השווי המלא לדירה. 187 מיליון שקל הועברו לחברות הדיור העירוניות ממשלתיות "חלמיש" (תל אביב) ו"פרזות" (ירושלים).

הסכום הנותר, בניכוי ההוצאות על מבצעי המכירות, היו אמור ללכת לטובת רכישת דירות ציבוריות חדשות, במטרה להגדיל את המלאי. אבל סדרי העדיפויות של משרד האוצר שונים, וכך החליטו פקידי המשרד "להחרים" סכום של 438 מיליון שקל מתוך סך ההכנסות ולהשתמש בו למטרות אחרות. בסופו של דבר, מתוך הכנסות של כמעט 3 מיליארד שקל, רק 205 מיליון שקל הוקדשו לרכישת דירות חדשות. 

לאן הלך הכסף ממכירת הדירות הציבוריות – לפי דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת:

לפי דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת שממנו נלקחו נתונים אלה, שנכתב, אגב, בשבועות האחרונים, "עד לסיום כתיבת המסמך לא התקבלה תשובה ממשרד האוצר בדבר ניצול 438 מיליון שקל שהועברו אליו. יוזכר כי לפי החלטת הממשלה מדצמבר 1999, הסכום כולו אמור לשמש למימון פתרונות דיור קבע או פתרונות דיור לטווח ארוך לזכאים לדיור ציבורי".

הדו"ח הנזכר לעיל אמנם התפרסם רק בשבוע שעבר, אבל הבעיה שהוא מעלה ידועה היטב למי שמעורה בדיוני ועדות הכנסת. הנה לדוגמה ציטוט מתוך פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים בנושא שנערכה בסוף נובמבר 2010. הדובר הוא אורי אלדר, חבר פורום הארגונים החברתיים לביטול חוק ההסדרים:

"כמובן שהכסף הזה נכנס לתוך הבור של האוצר ולא השתמשו בו לאותה מטרה אותה קובע החוק, מכיוון שהחוק לא היה בתוקף. מי שרוצה לשים לב, בחוק יש סעיף שמחייב הקמת קרן ש-75 אחוזים מהסכום הנצבר ישמש להקמת דירות מחדש ו-25 אחוזים ישמשו לשיפוץ הדירות הקיימות שנמצאות עדיין בבעלות עמיגור ועמידר. הקרן לא הוקמה והכסף פשוט נעלם בידי האוצר"

אז לאן באמת הלך הכסף? אף אחד לא יודע, מלבד אולי כמה פקידים במשרד האוצר. הנה קטע נוסף, אחרון להיום, מדיון שנערך בוועדה לביקורת המדינה עוד ביולי 2009. חילופי הדברים הם בין ח"כ יואל חסון (קדימה) לבין ראובן קוגן, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר.

היו"ר יואל חסון: כמה נשאר בקופת האוצר?

ראובן קוגן: בקופת האוצר אין כסף. חלק מהכספים בהתאם להסכם האחרון וגם בהתאם להסכמים הקודמים, חלק מהכספים הולכים למשרד האוצר, התמורה התחלקה – – –

היו"ר יואל חסון: אז חלק כן הלך לאוצר

ראובן קוגן: חלק מהכסף הולך לצרכי משרד האוצר.  ההסכם האחרון דיבר על 25% ו- 75%, כאשר 75% מהכסף הולך בהתאם להסכם שנתחם בין שר השיכון לבין שר האוצר, זה 25% הולכים למשרד האוצר – – –

 היו"ר יואל חסון: מה אתם עושים בכסף?

 ראובן קוגן: למדינת ישראל יש צרכים אחרים. שיכון זו בעיה אחת מכל הבעיות שהמדינה מתמודדת איתן

אי אפשר שלא לגחך למשמע התגובה של משרד האוצר. למדינת ישראל יש בעיות אחרות להתמודד איתם מלבד הדיור הציבורי, זה נכון, אבל ממשלת ישראל החליטה בעבר להקצות את כל הכסף ממכירת הדירות הציבוריות לטובת הקמה ורכישה של דירות חדשות. באיזו סמכות משרד האוצר מחליט להפנות את הכספים הללו לטובת מטרות אחרות?

אבל האמת היא שמדובר בתשובה הקבועה של משרד האוצר לדרישה להקצות כספים למטרות חברתיות כלשהן. כך, לפי האוצר אי אפשר לתת העלאות שכר לרופאים, כי מצבם של העובדים הסוציאליים הרבה יותר גרוע. ואי אפשר לתת העלאות שכר לעובדים הסוציאליים, כי צריך להשקיע יותר בחינוך. ואי אפשר להעביר כסף לחינוך, כי מה שחשוב באמת זה להשקיע בתשתיות הציבוריות. אבל כשמגיע תורן של התשתיות הציבוריות, מסתבר שהאוצר שומר את הכסף כדי להשקיע במערכת הבריאות הציבורית, וכך חוזר חלילה.

למעשה, אם להאמין לטענות האוצר, הבעיה של מדינת ישראל אינה שפקידי המשרד הם אטומים מבחינה חברתית – אלא שהם יותר מדי מודעים לבעיות החברתיות, לפערים ולקשיים של השכבות החלשות. פקידי האוצר כל כך רגישים למצוקות, שהם אינם מסוגלים להוציא ולו שקל אחד לטובת מטרות סוציאליות, מחשש שההוצאה תבוא על חשבון מטרות סוציאליות אחרות. באופן כמעט פלאי, הדילמות האלה אינן מעכבות את האוצר כשהוא יוזם הפחתה של מס החברות, הטבות מס לאלפיון העליון או מענקי עתק לחברות ענק כמו אינטל. ואולי הגישה הזאת מספקת רמז לשאלה לאן הלך הכסף.

מי שמעוניין להרחיב את ידיעותיו בנושא מוזמן לעיין בספרו של רן כהן – "המלחמה על הבית – מהלכיו של חוק הדיור הציבורי" – שהתפרסם בהוצאת חמד בשנת 2008

זהו, חוזרים לרחוב

זהו, חוזרים לרחוב. אחרי הכל, אנחנו לא יכולים לתת לאמריקאים האלה להשאיר לנו אבק, ועם כל הכבוד לקמילה, צריך להראות לעולם מי פה הדפני ליף האמיתית…

זהו, חוזרים לרחוב. גלעד שליט כבר בבית, אבל המתמחים עדיין מקבלים שכר מגוחך, ולמרות הורדת המחירים של תנובה ושטראוס, ההוצאה הממשלתית בישראל על מטרות חברתיות – כמו חינוך ורווחה – עדיין נמוכה משמעותית מרמת ההוצאה של מדינות ה-OECD. ולא, אין לממשלה שום כוונה לשנות כיוון בנושא.

זהו, חוזרים לרחוב. למרות הקריאה הברורה נגד מדיניות ההפרטה של השנים האחרונות, הממשלה ממשיכה לקדם את הפרטת רכבת ישראל, לאשר הקמה של תחנות כוח פרטיות מתוך מטרה להפריט בסופו של דבר את משק החשמל, וברגע הראשון שהם יהיו יכולים, הם יחזירו לחיים את תוכנית ויסקונסין, שמהווה הפרטה של שירות התעסוקה הממשלתי. למרות חוק חינוך חינם, ההוצאה הפרטית על חינוך בישראל הלכה וגדלה בעשור האחרון, מה שאומר שילד שאין להוריו כסף לשלם לשיעורים פרטיים, יישאר כנראה מאחור.

זהו, חוזרים לרחוב. דו"ח טרכטנברג פיספס את כל הדרישות החשובות של המחאה, והתמקד בתיקונים קוסמטיים, כמו הגברת התחרותיות בענף גז הבישול והורדת מכסי מגן על תוצרת חקלאית. בכל מה שקשור לנדל"ן טרכטנברג רואה עין בעין עם נתניהו, ותומך ברעיון הוד"לים שלו, שבסופו של דבר יועיל הרבה יותר לקבלנים ולאנשי הנדל"ן מאשר למישהו מאיתנו. אלא אם כן אתם קבלנים או אנשי נדל"ן. טרכטנברג תומך בהליכי ההפרטה, למרות שהוא משלם מס שפתיים למחאה בצורת דרישה "לדאוג גם אחרי ההפרטה לטיב השירות", ומשתלח בעובדי המגזר הציבורי, בטענה שהם מקבלים יותר מדי שכר. הוא מעדיף להפריט את חברת החשמל, מקורות ורכבת ישראל, כדי שהעובדים יקבלו שכר נמוך יותר, והבעלים הפרטיים של החברות ירשמו רווחי עתק – כמו בחברות הסלולר, בבנקים וכמעט בכל מגזר פעילות אחר במשק. כשרמת שירות הלקוחות של חברת החשמל תידרדר לרמת השירות של סלקום, טרכטנברג יהיה מרוצה.

זהו, חוזרים לרחוב. הממשלה לא מוכנה לפתוח את התקציב לשנת 2012, ככה ששום שינוי מהותי לא צפוי לקרות בשנה הקרובה. משרד האוצר ממשיך לקבוע את המדיניות הכלכלית של המדינה, למרות שזהו תפקידם של נבחרי הציבור. פקידי האוצר מוציאים לפועל אידיאולוגיה מאוד מסוימת, שרואה במעורבות ממשלתית בכלכלה שורש כל רע, ומעדיפה להיפטר מכמה שיותר תחומי פעילות, שעוברים לאחריות השוק הפרטי. וכולנו יודעים עד כמה אחראי השוק הפרטי יכול להיות. גם אם יהיה כסף פנוי בקופה, פקידי האוצר יעדיפו להשתמש בו להקטנת הגירעון, שגם ככה נמצא כיום ברמות נמוכות בהשוואה בינלאומית, או לטובת מענקים לחברות ענק כמו אינטל. אבל לא כולנו עובדים בהיי-טק, בניגוד למערכת הבריאות הציבורית, שכמעט כולנו משתמשים בשירותיה. למה לא להעביר קצת כסף גם לשם?

זהו, חוזרים לרחוב. מאבק חברתי זה לא זבנג וגמרנו. אנחנו רוצים לעצור תהליכים שמתרחשים כאן כבר 30 שנה, ולשנות את הכיוון שבו דוהרת המדינה בעשור האחרון. זה לא קורה ביום, וכנראה גם לא בקיץ אחד. אבל ביום שבת הקרוב, 29 באוקטובר, ניקח עוד צעד אחד קדימה.

ככה זה נראה בקיץ 2011. לכבוד הסתיו אנחנו צריכים להתעלות על עצמנו

דיאלוגים מוועדת הכספים (4)

פרוטוקול מישיבת ועדת הכספים, 19 בנובמבר 2008. משתתפים: ח"כ אבישי ברוורמן – היו"ר, חברי הכנסת יעקב ליצמן, אלכס מילר, ניסן סלומינסקי, דוד רותם, ראובן ריבלין. מנהל הוועדה טמיר כהן. רפרנטית חינוך והשכלה גבוהה באגף התקציבים של משרד האוצר, ריקי ארמן.

טמיר כהן: ‎473, 498 – משרד הבינוי והשיכון.

ריקי ארמן: הפנייה מעבירה מיליון שקלים מגג בינוי לגג חינוך בגין בניית מכללה בעיר לוד לפי החלטת הממשלה משנת ‎2005.

 ח"כ ניסן סלומינסקי: מדובר על מיליון ?

 ריקי ארמן: מיליון זה חלק – – –

 ח"כ ניסן סלומינסקי: המדינה התחייבה על ‎20 מיליון אם אינני טועה.

 ריקי ארמן: זה החלק שמשרד השיכון מעביר כרגע כהשתתפות.

 ח"כ ניסן סלומינסקי: מה עם החלק של משרד החינוך של ‎20 מיליון שקל שבזמנו לימור לבנת הבטיחה את זה?

 ריקי ארמן: הוא מעביר מיליון וחצי בפנייה אחרת.

 ח"כ יעקב ליצמן: הייתי מפיל את זה רק בגלל העיכוב.

 ריקי ארמן: צריך לשאול את משרד החינוך.

 ח"כ יעקב ליצמן: למה מ-‎2005 עד ‎2009 לא העברתם את הכסף? זה לא יאומן.

 ריקי ארמן: זה כסף שמשרד השיכון היה אמור להעביר לחינוך.

 היו"ר ח"כ אבישי ברוורמן: מה שהיא רוצה להגיד לך זה שזה לא האוצר, זה הבירוקרטיה במשרדים אחרים.

 יעקב ליצמן: ארבע שנים, אני לא מבין. היית אומרת שיש בג"ץ – – –

 ניסן סלומינסקי: תעבירי את מחאתנו.

 היו"ר אבישי ברוורמן: יש לך תשובה?

 ריקי ארמן: צריך לשאול את משרד החינוך.

יעקב ליצמן. לא מאמין

החורים השחורים בתקציב המדינה

4 מיליארד שקל – זה הסכום שמתכוונת הממשלה להקצות לטובת יישום המלצות טרכטנברג. 2.5 מיליארד שקל מהסכום אמורים להגיע מקיצוץ בתקציב הביטחון, ו-1.5 מיליארד שקל אמורים להגיע מרזרבות קיימות בתקציב המדינה – כך לפי משרד האוצר.

1.5 מיליארד שקל הם הסכום המוצהר ששמר האוצר כרזרבות תקציביות. אבל האמת היא שלאף אחד מחוץ למשרד אין מושג מהן הרזרבות התקציביות האמיתיות. לפי תקציב המדינה ל-2012-2011, סעיף הרזרבה הכללית מתוקצב בכ-6.1 מיליארד שקל השנה וכ-7.8 מיליארד שקל בשנה הבאה. אך מלבד סעיף הרזרבה הכללית, יש בתקציב המדינה עוד סעיפים רבים בהם מחביא האוצר סכומים גדולים, אותם הוא מעביר במהלך השנה לסעיפים אחרים לפי החלטות וסיכומים עם משרדים אחרים ועם הממשלה. הנה, כך נכתב בדו"ח של המחלקה לפיקוח תקציבי במרכז המידע והמחקר של הכנסת, שהתפרסם לקראת אישור התקציב הדו-שנתי, בסוף 2010:

בכל שנת תקציב משרד האוצר מגיש מאות בקשות לאישור העברות בין סעיפי תקציב, וכך לעתים נוצר בחלק מסעיפי התקציב פער של עשרות אחוזים בין התקציב המקורי לבין התקציב על שינוייו. אחד המקורות להעברות תקציביות הנעשות בכל שנה הוא רזרבות סמויות.

בשנים האחרונות הממשלה אינה מוציאה את מלוא התקציב. בשנים 2007-2002 (ללא 2006) שיעור תת-הביצוע היה בממוצע 2.7% מהתקציב נטו, לעומת 1.5% בממוצע בשנים 2002-1998. בנק ישראל בדק את סעיפי התקציב שבהם היה תקצוב-יתר – סעיפים שבהם שיעור הביצוע מהתקציב המקורי היה נמוך מ-85% – במשך שנתיים רצופות. לפי הבדיקה, תקצוב-היתר היה 29% מסך תת-הביצוע בתקציב, רובו בתקציבי הפיתוח של המשרדים.

כותבי הדו"ח, אליעזר שוורץ ועמי צדיק, טוענים למעשה שתת הביצוע בתקציבי המשרדים הממשלתיים, עליו אנחנו שומעים בסוף כל שנה, נובע בין היתר מהנטייה של האוצר לתקצב בסכומים עודפים סעיפים מסוימים בתקציב של משרדים אלה, בהם הוא משתמש לאחר מכן כעודפים. לפי שוורץ וצדיק, "סעיפי תקציב אלה הם ברובם קבועים, והדבר מעיד על בעיה באופן התקצוב ועל רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך".

חור שחור. מושגים פיסיקליים בשירות הכלכלה

 מחביאים את הכסף

בניגוד למסקנה של הדו"ח, הנטייה של האוצר להחביא כסף בסעיפי רזרבה אינה מעידה בכלל על רמה נמוכה של תכנון לטווח ארוך – אלא על רמה גבוהה של תכנון לטווח קצר. אחרי הכל, אותם סעיפים המשמשים כ"בורות תקציביים" משפרים את היכולת של האוצר לנהל את תקציב המדינה לפי ראות עיניו, ומקטינים את היכולת של חברי הכנסת לפקח על אופן הקצאת המקורות התקציביים. לא רק שסעיפים אלה מאפשרים למשרד להעביר סכומי כסף עצומים ממקום למקום כמעט ללא פיקוח, הם מסייעים לו לנפח את התקציב בסכומים שלעולם לא ינוצלו, במטרה ליצור מצג שווא כאילו למדינה אין מספיק כסף להציע תוספת שכר לרופאים, ליישם את חוק חינוך חינם לגיל הרך, או כל מטרה חברתית אחרת.

אז איך זה מתבצע? הנה לדוגמה קטע מפרוטוקול דיון בוועדת הכספים שנערך ב-27 בדצמבר 2010. הנושא שעל הפרק היה העברה תקציבית שביקש משרד האוצר לבצע מסעיף רזרבה כללית וסעיף "בור" אחר בתקציב משרד השיכון לטובת מערכת הביטחון.

נציגת האוצר: "הפנייה נועדה להעביר 420 מיליון שקלים לתקציב הביטחון, על פי הסכמים בין משרד הביטחון למשרד האוצר. הסברים יינתנו בוועדה המשותפת".

ח"כ אמנון כהן (ש"ס): "מאיפה לקחתם את הכסף?"

נציגת האוצר: "זה בעיקר תת ביצוע של משרדים שונים"

ח"כ שלי יחימוביץ' (העבודה): "אני רואה שה-420 מיליון שקלים האלה מגיעים ממענקי בינוי ושיכון, תשלום ריבית ורזרבה כללית. אני לא מבינה איך העברת כספים ממענקים לבינוי ושיכון לתקציב הביטחון משתלבת עם כל הדברים שנאמרו כאן בוועדה? תהרגו אותי, אני לא אבין. שמישהו יסביר לי את ההיגיון ויאמר לי איך זה משתלב עם המאמצים המוצהרים ומסיבות העיתונאים של ראש הממשלה והאוצר ומשרד הבינוי והשיכון?"

ח"כ חיים אורון (מרצ): "זה בור ידוע של האוצר, ולכן, שלי, אין מה להתפלא. הם שמים את זה שם למטרה הזאת, שבסוף השנה ייקחו משם. אלה סעיפי בור, שמנפחים אותם בהתחלה כך שהשרים לא יראו שיש כסף, ובסוף שנה עושים אתם מה שהם רוצים"

חיים "ג'ומס" אורון. שועל קרבות ותיק בדיוני ועדת הכספים

 מבקר המדינה מתריע

הבעיה עצמה אינה חדשה, וידועה היטב הן לחברי הכנסת, הן לשרים בממשלה והן לפקידי האוצר עצמם. למעשה, בשנת 2007 התייחס מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס לנושא, וכך הוא כותב:

"תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותה….

"נמצא כי למרות השינויים שמבוצעים במשך השנה בתקנות רבות בתקציב, בסוף שנת הכספים נותרים בסעיפי התקציב תקציבים רבים לא מנוצלים….

"קיימים ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן באגף החשב הכללי במשרד האוצר ועקב כך נתוני ההתחייבויות במערכות הכספיות אינם מדויקים. בפרט, אין פריסה נכונה של התחייבויות, הן בתקציב הרגיל והן בתקציב הפיתוח, והדבר גורם לניהול וניצול לא יעילים של תקציבים….

"לעתים אגף התקציבים מאשר למשרדים העברת עודפי תקציב לא מחויבים בלי שגובשו נהלים ומדיניות אחידים בנושא. משנה לשנה סכומים גדולים של עודפים, אף כי ידוע מראש שהם לא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם בשנה שאחריה….

"אגף התקציבים משתמש בסעיף הרזרבה הכללית הן כסעיף "מעבר", דהיינו סעיף המשמש כתחנת ביניים להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים, והן כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה. עקב כך קשה להתחקות אחר השינויים שחלו בתקציב ולא ניתן לדעת אם מדיניות הממשלה וסדרי העדיפויות שלה נשמרים"

כמובן, כל התקלות אליהן מתייחס מבקר המדינה אינן מקריות, והן עולות בקנה אחד עם מדיניות האוצר בשלושים השנים האחרונות. פקידי האוצר עושים כל שביכולתם כדי למדר את שרי הממשלה וחברי הכנסת מאופן ניהול התקציב, מתוך הנחה כי הללו הם חסרי אחריות ומונעים מאינטרסים פוליטיים או מרצון למצוא חן בעיני בוחריהם. התוצאה של השקפה זו, שזוכה לתמיכה מסוימת בציבור ובקרב נציגים מהמגזר העסקי, היא הקטנת הפיקוח הציבורי על ניהול תקציב המדינה, ומתן כוח עצום בידי פקידים ממשלתיים המחזיקים באידיאולוגיה כלכלית מסוימת, ומשום מה משלים את עצמם כי מדובר בגישה מקצועית אובייקטיבית.

כאמור, בגלל הנטייה של האוצר להעביר סכומי כסף עצומים מסעיף לסעיף, כמעט בלתי אפשרי לדעת כמה כסף ברזרבה התקציבית. בדיקה קצרה במערכת השאילתות המקוונות של משרד האוצר מעלה כי סך כל סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010 הסתכמו ב-9.8 מיליארד שקל. כפי שעולה מהמערכת של משרד האוצר, כמעט אחד מתקציבים אלה לא נוצל למטרתו. אם כן, לאן הלך הכסף? לא ממש ברור.

סעיפי הרזרבה בתקציב לשנת 2010, באלפי שקלים

היו"ר של הוועדה שלא רצינו קורא לנו להילחם עבור ההמלצות שלא ביקשנו. בטח, אנחנו כבר באים

"יותר מדי פוליטיקה עכורה שגשגה על המצע היצרי של קווי השבר המסורתיים, בעת שרוב רובו של הציבור התמודד בחריקת שיניים עם מצוקות היום יום. אותן מצוקות שבאות לידי ביטוי פרוזאי במינוס החודשי, בתקווה הנבגדת לקורת גג הולמת, בניפוץ האשליה הקולקטיבית ש'יהיה בסדר', באיזשהו עתיד שבינתיים חלף לו והשאירנו מאחור"

מה זה? אי שם, בשמיים? האם זה ציפור? האם זה מטוס? האם זה הרומן החדש של עמוס עוז? לא, זהו דו"ח ועדת טרכטנברג, aka הוועדה לשינוי כלכלי חברתי, שם הולם לפחות כמו בנק הפועלים. כבר מזמן נדמה לי שבכל יו"ר ועדה או שופט בדימוס מסתתר סופר שמחכה ליומו בשמש. מיותר לציין שפרופ' טרכטנברג לא עושה דבר כדי להפריך את החשד הזה.

אין טעם לצטט את כל המבוא של דו"ח ועדת טרכטנברג, אבל אני מבטיח לכם שהקטעים האחרים בו משעשעים לא פחות. המלצות הוועדה, למרבה הצער, לא משעשעות באותה המידה. החל מתחום החינוך, דרך הנדל"ן וכלה במהלכים להגברת התחרותיות, מדובר באוסף ממוחזר של רעיונות ותוכניות קיימות, שחלקן מעוכבות מסיבות שונות, חלקן זוכות לתמיכה ממשלתית בין כה וכה, ורובן ככולן לא נוגעות בבעיה האמיתית: הקיצוץ ההולך ונמשך בתקציבים הציבוריים למטרות חברתיות ושחיקת מדינת הרווחה עד עפר. וזה עוד מבלי להזכיר פסקאות בדו"ח שמביעות תמיכה בהפרטה של שירותים ממשלתיים, או מתפארות ברמתה של מערכת הבריאות, כאילו לא היה מאבק מתמחים מעולם.

פרופ' מנואל טרכטנברג. ספק כלכלן, ספק משורר

ניקח לדוגמה את ההמלצה של הוועדה להחיל את חוק חינוך חינם מגילאי 3 עד 5. ללא ספק, מדובר בהמלצה נהדרת, שוודאי תשמח את מי שלקח חלק במחאת העגלות והפגנות ההורים שהתרחשו במהלך אוגוסט. למעשה, בישראל קיים חוק חינוך חינם מגילאי 3 עד חמש כבר משנת 1984 – זה 27 שנים! החוק היה אמור להיכנס לפרישה מלאה בכל רחבי הארץ עד שנת 1990, אבל משרד האוצר הצליח לדחות את יישומו שש פעמים רצופות באמצעות  חוק ההסדרים.

 בסופו של דבר החוק הוחל בצורה חלקית בלבד בשנת 1999, באמצעות צווים מיוחדים שהוציא שר החינוך, אך מסוף 2001 ואילך היישום הוקפא שוב. כיום חל החוק רק על 37% מתוך הילדים בגילאים הרלוונטיים, כשליש מתוכם לומדים ברשתות חינוך עצמאי – כמו מעיין החינוך התורני ומוסדות לימוד אחרים של המגזר החרדי. בחוק ההסדרים לשנים 2010-2009 נקבע כי יישום החוק יידחה בעשר שנים נוספות.

 מועדי הדחייה ביישום חוק חינוך חינם לגילאי 5-3, מתוך מרכז המחקר והמידע של הכנסת:

"הרחבת שיעורי הלמידה והארכת יום הלימודים בגנים לגילאי 4-3 יתחילו מוקדם ככל האפשר, ויתבצעו בהתאם לקצב הקצאת התקציבים הנדרשים ולהכנת התשתית הפיזית המתחייבת".

 לא, הציטוט שמופיע לעיל אינו לקוח מתוך דו"ח ועדת טרכטנברג. הוא מופיע בדו"ח שהגיש כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל בראשות שלמה דברת, שידוע יותר כוועדת דברת. את הדו"ח הסופי הגישה ועדת דברת לממשלה אי אז בינואר 2005, והוא אושר ברוב מוחץ.

 "מתוך חשיבות שהממשלה מייחסת לרפורמה בחינוך, כיעד מרכזי ומועדף לשנים הקרובות בסדר היום הלאומי, ומאחר ומדובר ברפורמה חסרת תקדים בהיקפה ובחשיבותה לעתיד החינוך בישראל, הממשלה מטילה על שרי האוצר והחינוך להיכנס ללא דיחוי למו"מ רצוף, כן ואמיתי עם ארגוני המורים וההסתדרות, מתוך שאיפה ליישם ולבצע את הרפורמה בהסכמה ובשיתוף פעולה" – כך נכתב בהחלטת הממשלה שעסקה בדו"ח, וכך קרוב לוודאי ייכתב בהחלטת הממשלה שתעסוק בהמלצות של ועדת טרכטנברג. מכאן ועד להפעלת חוק חינוך חינם לגילאי 5-3, כפי שההיסטוריה מראה, יש דרך ארוכה למדי.

 דיור: מיישר קו עם הממשלה

בתחום הנדל"ן נדמה שהוועדה פשוט מאוד לקחה את כל ההצעות והרעיונות שמקדמת כיום הממשלה בין כה וכה, וארזה אותם בחבילה אחת. הוד"לים של נתניהו, אותן ועדות לדיור לאומי שאמורות לאשר תוכניות בנייה מבלי לבדוק את ההשפעות הסביבתיות שלהן, הן חלק מרכזי בתוכניות הדיור של טרכטנברג. גם יתר ההצעות בתחום – כמו הפחתת מחיר המינימום במכרזים של מינהל מקרקעי ישראל, עידוד להקמת דירות קטנות והקמה של מעונות סטודנטים – נבחנות בין כה וכה, וחלקן כבר מקודמות על ידי הממשלה. לא ברור אם ההצעות האלה באמת יסייעו לפתור את משבר הדיור במדינה, או שמא רק יזרימו כסף לכיסם של קבלנים גדולים ומתווכים אחרים, אבל אפשר לקבוע בוודאות שלא היינו צריכים ועדה מיוחדת כדי שתציע לממשלה את מה שהיא בלאו הכי מתכוונת לעשות.

כמובן, את המהלך האפקטיבי ביותר שניתן לעשות – הקמה של דיור ציבורי מתוך תקציב המדינה, כפי שעשתה ישראל בעבר – הוועדה כלל אינה שוקלת. במקום זה היא מציעה להגדיל את התקציב לסיוע במשכנתאות – תקציב שכלל לא בא לידי ביטוי, מכיוון שהמשכנתאות שמציעה המדינה הן בריבית גבוהה יותר מזו שאפשר לקבל בבנקים! למעשה, כשבודקים את התקציב בסוף כל שנה ניתן לראות שסעיף זה כלל לא ממומש, לרוב האוצר מעביר את הכסף ממנו לתקציב משרד הביטחון.

 תעריף המים כמשל

 אחת הנקודות אליהן התייחסה ועדת טרכטנברג היתה הזינוק בתעריפי המים שמשלמים אזרחי ישראל. משק המים בישראל עבר רפורמה בעשור האחרון, במהלכה הוצאה האחריות על אספקת המים לתושבים מידי הרשויות המקומיות, והועברה לתאגידים עצמאיים שכפופים לרשות המים. המהלך לווה בזינוק של כ-40% בתעריפי המים שמשלמים האזרחים. הנימוק להתייקרות היה החסך בהשקעה בתשתיות המים בעשורים האחרונים, והצורך להשלים את הפער שנוצר. ועדת טרכטנברג סומכת את ידיה על ההתייקרות, וטוענת כי היא מחויבת המציאות.

 אלא שמבקר המדינה, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, לא מסכים עם טענות הוועדה. בדו"ח מיוחד שהוציא המבקר בשנת 2009, שסקר את האופן שבו נקבעים תעריפי המים, נקבע כי:

 "לדעת משרד מבקר המדינה, אי-קיומה של תוכנית אב למשק המים, מונע את הגדרת הצרכים הכוללים של משק המים בראייה כוללת לטווח ארוך, את ההוצאות הכרוכות בפיתוחו, ואת התיעדוף הנדרש בקביעת אילו יעדים בתכנית יוקדמו לראש סדר העדיפויות".

 "נראה, כי התעריף החדש אמור לממן, בין היתר, גם את המרכיבים שקודם לכן תוקצבו בנפרד על ידי משרד אוצר, ואף את חוסר היעילות שבהקמתם של תאגידי מים במספר העולה על הנדרש".

 "מן הראוי, שהחלטות בדבר העלאת תעריפי המים תתקבלנה לאחר שווידאו, כי נעשתה בדיקה יסודית של הנתונים ומרכיבי התעריף, לאחר גיבוש תכנית אב ולוחות זמנים לסגירת פערי העבר. יתר על כן, בהיות המים מוצר קיומי לכל תושב במדינה, העלאה בשיעור ניכר של תעריפי המים עלולה לפגוע בצורה קשה באוכלוסיות מעוטות יכולת וחלשות בחברה".

כמובן, מאז דו"ח המבקר לא גובשה תוכנית אב ולא נקבעו לוחות זמנים לסגירת פערי העבר. למרות זאת סברו חברי ועדת טרכטנברג כי ההתייקרות היא מוצדקת. האם הגיע לידיהם מידע שלא היה זמין למבקר? האם הצליחו חברי הוועדה, בפרק הזמן המצומצם שעמד לרשותם ולמרות מגוון הנושאים על השולחן, לגבש תמונת עולם רחבה ומדויקת יותר מזו שהצליח מבקר המדינה, שבחן את שאלת תעריפי המים בלבד? לטרכטנברג פתרונים. בכלל, עד כמה שידוע לי, מרכז השלטון כבר הגיע להסכם עם משרד האוצר, לפיו האחריות על התאגידים תחזור לרשויות המקומיות, והם יפעלו כתאגידים עירוניים. סתם לידיעת הוועדה.

 עוד מאותו הדבר

אבל כל זה ממש לא משנה, בגלל שאפילו טרכטנברג עצמו לא בטוח שההמלצות שלו אכן ייושמו. בפוסט מיוחד שעלה לבלוג של צוות מנו לפני פרסום הדו"ח, הוא כותב:

"השינוי לא יהיה מיידי. כל אחד מבין שוועדה שפועלת בפרק זמן כה קצר ובלחצים כה כבירים לא יכולה להביא מזור וישועה. זהו לא תפקידה. אנחנו נעזור ונביא המלצות לצעדים ממשיים – אבל באותו רגע המלאכה רק תתחיל. נדרשת התגייסות מסיבית של עם ישראל כדי לקדם את האג'נדות שיהיו גלומות בדו"ח. אנחנו רק יכולים לכתוב את פרק המבוא של מה שצריך לקרות כאן"

הפסקה הזאת, בעיני, היא הציניות בהתגלמותה. היו"ר של ועדה, שרוב משתתפי המחאה התנגדו להקמתה, מגיש המלצות שאינן מטפלות באף אחת מהבעיות אליהן התייחסה המחאה, וקורא למוחים להתגייס כדי לוודא שהממשלה – שמינתה אותו לתפקיד מלכתחילה!! – תיישם אותן. כלומר, הוא רציני, או שהוא סתם צוחק עלי?

"אני מודה ומתוודה: אני חסיד של כלכלת שוק ואני מאמין בה. כל אחד מאיתנו רוצה להיות אדון לעצמו ולא להיות כפוף למערכת שקובעת מה יעשה ואיך יתפרנס. כל אדם רוצה להתקדם בחיים – גם בפן הכלכלי־חברתי, ובלבד שהתקדמות זו תהיה כתוצאה מתגמול הוגן על מאמץ ויכולת. המאה ה־20 הפכה לבית קברות עצום לקורבנות של הניסיונות לכפות על האנושות אידיאולוגיות ששללו את טבע האדם – והתרסקו. לזה לא ניתן יד".

והפסקה הזו, מאותו פוסט מדובר, מבהירה יותר מכל מדוע הוועדה בראשות טרכטנברג לא יכולה להביא לשינוי אמיתי בהתנהלות הכלכלית של מדינת ישראל, ומדוע אין קשר בין ההמלצות שלה לבין הדרישות של המחאה החברתית. אחרי כל, מהו אותו "טבע האדם" עליו מדבר טרכטנברג? יצר התחרות? הרצון למקסם את הרווח האישי שלו? בין השורות ניתן לקרוא את אותה אידיאולוגיה ניאו ליברלית שקובעת את המדיניות הכלכלית בישראל בעשורים האחרונים. ולכן אין זה מפתיע שמייד לאחר מופיעה אותה אזהרה ידועה מפני הידרדרות למצבה של רוסיה הקומוניסטית, כאילו הבחירה היחידה היא בין שתי האופציות האלה.

אמנם לא יצא לי לחיות במאה ה-20 כל כך הרבה שנים כמו פרופ' טרכטנברג, אבל אני עדיין זוכר שהיו שם מדינות כמו שוודיה, פינלנד ונורווגיה, ששרדו היטב את המעבר למאה ה-21. דווקא ארה"ב, שאינה חשודה בסוציאליזם מסוג כלשהו, היא זאת שנמצאת כיום במשבר. וזו אולי הדוגמה הטובה ביותר לאן שיכולים להוביל אותנו אלה שהם "חסידים של כלכלת השוק". אבל לזה, כך לפי דו"ח טרכטנברג, אין לוועדה בעיה לתת יד.

גילוי נאות: הפוסט התפרסם בגרסה מעט שונה גם באתר "צדק חברתי"

השריפה בכרמל וקריסת שירותי הכבאות במדינת ישראל: כרוניקה של כרוניקה ידועה מראש, ואפילו קצת לפני כן

מתוך דיון בנושא מצב שירותי הכיבוי וההצלה בבאר ובדרום, הוועדה לביקורת המדינה, יוני 2010

אלי לוי (יו"ר איגוד ערים לכיבוי אש וראש מועצת להבים): אני אתן לך דוגמה. יש תחנת משנה בשפך זוהר בחוף ים המלח. תחנת המשנה יושבת על בולען, הסתובבנו ימים וישבנו שלוש פעמים עם רונן כהן מהמינהל כדי לאתר שטח. עזוב את התחנה ועזוב את הכבאים, הם יישנו על העצים – אין סולם בחוף ים המלח. אם אתם יורדים לבית מלון באזור ים המלח תדאגו לישון בקומות הנמוכות.

היו"ר יואל חסון: מה זאת אומרת?

אלי לוי: הנציב אחר כך יתאר

היו"ר ח"כ יואל חסון: אם בבית המלון יש שרפה בקומה התשיעית, מה קורה?

אלי לוי: זו בעיה, תוקם ועדת חקירה

היו"ר ח"כ יואל חסון: באמת?

ח"כ מרינה סולודקין: לא הבנת? כולם מתים

===========================================================================================

השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס,  הילד הרע של עולם ביקורת המדינה בישראל, צפוי לפרסם בקרוב דו"ח מיוחד בנוגע לשריפה הגדולה בכרמל. שר הפנים אלי ישי כבר סומן על ידי התקשורת כמטרה העיקרית לחיצי המבקר, ולצדו אמורים לככב שר האוצר יובל שטייניץ וראש הממשלה בנימין נתניהו. בימים שלאחר פרסום הדו"ח, יש להניח, יישמעו קריאות להתפטרותו של ישי, וצקצוקי לשון בנוגע להתנערות של נבחרי הציבור מאחריותם כלפי הציבור שהם אמורים לייצג. אחרי הכל, אלי ישי היה שר הפנים כשקרה האסון, ושר הפנים במדינת ישראל הוא האחראי על שירותי הכיבוי וההצלה (לפחות כך היה בסוף 2010. מאז עברה האחריות למשרד לביטחון פנים). קריסת שירותי הכבאות, אם כן, שנחשפה במלואה באסון בכרמל, ודאי מונחת לפתחו.

האם אלי ישי הוא באמת האשם העיקרי באסון הכרמל? כמובן שלא. המשבר המתמשך בשירותי הכיבוי וההצלה לא התחיל בתקופתו, וגם לא בתקופתו של מאיר שטרית, שר הפנים הקודם – שעשה הרבה פחות מישי כדי לתקן את המצב. הוא גם לא התחיל בתקופה של רוני בר און, אותו החליף שטרית בתפקיד, למרות שדו"ח המבקר הקודם בנושא מתייחס לתקופת כהונתו. גם אריאל שרון, אופיר פינס ואברהם פורז, שרי הפנים שקדמו לבר און, לא עשו דבר כדי לפתור את בעיית שירותי הכיבוי במדינה, וכולם אחראים למחדל לא פחות מישי.

אבל הבעיה העיקרית בסימון שר כזה או אחר כאחראי למחדל היא העובדה שמהלך כזה מסתיר את התמונה האמיתית, מסב את תשומת הלב הציבורית מהתהליכים הכלכליים-חברתיים שהובילו למצב הנוכחי. אפשר רק לנחש כי גם אחרי הגל התקשורתי שיבוא בעקבות דו"ח המבקר, רוב אזרחי ישראל לא יידעו בדיוק כיצד ולמה קרסו שירותי הכיבוי במדינה. אבל המקרה של שירותי הכיבוי עשוי לספק הדגמה מאלפת בנוגע לאופן קבלת ההחלטות במדינת ישראל, ולדרך שבה מתבצעות (או לא מתבצעות) רפורמות חשובות בגופי השלטון.

מאיר שטרית. איפה הוא היה כששירותי הכיבוי התמוטטו?

מחסר בציוד ובכוח אדם

המשבר בשירותי הכיבוי וההצלה בישראל היה ידוע וגלוי בפני כל המעורבים בעניין זמן רב לפני השריפה בכרמל. בשנת 1995 הגישה ועדת-לפידות לשר הפנים דו"ח מיוחד שקבע כי מערך הכבאות אינו כשיר להתמודדות הולמת עם שריפות גדולות ורחבות היקף, ולוקה בארגונו, בפריסתו, בכוח-האדם העומד לרשותו ובציודו. שר הפנים שקיבל את הדו"ח לידיו היה לא אחר מאהוד ברק, כיום שר הביטחון. בשנת 1998 הגישה הוועדה לבחינה ולתכנון מערך הכבאות בראשות יוסי גינוסר את המלצותיה לשינוי מבני של שירותי הכבאות וההצלה. במסקנותיה ציינה הוועדה כמה בעיות מבניות ותקציביות המאפיינות את מערך שירותי הכבאות וההצלה בישראל, ובהן מחסור בכוח אדם, היעדר סמכות פיקודית אחידה, ציוד מבצעי מיושן והיעדר תקנות ייחודיות לבדיקות ומעקב אחר מצבם הרפואי של הכבאים.

השוואה למצב במדינות אחרות מבהיר בדיוק את היקף המחסור בציוד ובכוח אדם בשירותי הכיבוי. מהנתונים עולה כי מספר התושבים לכל כבאי בישראל גבוה פי חמישה מהממוצע בעולם.

מספר הכבאים בישראל ובעולם. מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת

בחינת של היקף הציוד ברשויות הכיבוי וההצלה בישראל לעומת המצב בעולם מעלה תמונה דומה:

כיצד הגיעו שירותי הכיבוי וההצלה למצב העגום בו הם נמצאים כיום, או למצער נמצאו כשפרצה השריפה בכרמל? התשובה קשורה לשני גורמים: הרשויות המקומיות ומשרד האוצר.

אחת הנקודות אליהן מתייחסים הדו"חות בעניין נוגעת לעובדה שרשויות הכיבוי בישראל אינן פועלות תחת גוף אחד, אלא כל רשות כפופה בנפרד לרשויות המוניציפליות שבשטחן הן פועלות. הרשויות הן גם אלה שמעבירות את חלק הארי של תקציב שירותי הכיבוי. בסך הכל פועלות בישראל 24 רשויות כיבוי שונות, 20 כאיגודי ערים וארבעה כמחלקות עירוניות. רשויות אלה הן ישויות משפטיות עצמאיות, הנמצאות בשליטת הרשויות המקומיות. על אף שהחוק מעניק לנציב כבאות והצלה סמכויות להורות לרשות כבאות להושיט עזרה לרשות כבאות אחרת, ולהעביר אליה כבאים או ציוד, אין לו שום יכולת ממשית לאכוף את הסמכות הזו. הממשלה עצמה אחראית רק לכ-35% מתקציב שירותי הכיבוי בישראל. הרשויות המקומיות אמורות לממן כמחצית מהסכום, ולרוב מעבירות פחות מכך. היתרה מגיעה מהכנסות עצמיות.

המבקר עצמו, בדו"ח המיוחד שפירסם בשנת 2007 על היערכות העורף וגופי ההצלה למצב חירום בעקבות מלחמת לבנון השנייה, כלל פרק מיוחד על שירותי הכבאות, שבו סקר את ההיסטוריה הארוכה של מסמכים בנושא, וכבר אז כבר קבע כי:

"ועדות שהוקמו משנת 1976 לבחינת המבנה הארגוני של שירותי הכבאות חזרו והמליצו להסב את מערך הכבאות ממערכת של שירותים מוניציפליים לשירות כבאות ממלכתי אחד, שיפעל במסגרת ארצית ויהיו בו מטה ארצי ושישה מטות מחוזיים שתחנות הכיבוי יהיו יחידות המשנה שלהם. נציב בעל סמכויות פיקודיות יעמוד בראש המערכת. אולם המלצות הוועדות, שחלקן אומץ בידי הממשלה – לא יושמו".

מבחינה זו ראוי גם לציין כי שר הפנים שפגע יותר מכל ברשויות המקומיות היה אברהם פורז משינוי, שבתקופתו חל קיצוץ חד מאוד בתקציבי האיזון שמקבלות הרשויות המקומיות. כך שכל אלה שמפנים אצבע מאשימה כלפי ישי, וטוענים כי תקציבי הישיבות מעניינים אותו יותר משירותי הכיבוי, מעלים טענה שאינה רלוונטית. גם אם ישי דואג מאוד לתלמידי ישיבות, הוא עדיין עשה יותר למען רשויות הכיבוי משר פנים כמו פורז, שמפלגתו עשתה הון פוליטי ממלחמה בתלמידי הישיבות. אגב, אחד מחברי הכנסת שהיו פעילים יותר מכולם בנוגע למשבר בשירותי הכיבוי הוא דוד אזולאי מש"ס, שאף הגיש הצעות חוק בנושא וניסה להשיג תקציבים נוספים עבור הכבאים. אבל אל אזולאי נגיע בהמשך.

הקרב על זכות השביתה

מדוע לא יושמו ההמלצות? מדוע לא בוצעה הרפורמה? כאן אנו כבר מתקרבים יותר לסיבות האמיתיות לאסון בכרמל ולקריסת שירותי הכיבוי, וכרגיל, הדרך הטובה ביותר להמשיך בבדיקה היא ללכת בעקבות הכסף. וכשהולכים בעקבות הכסף במדינת ישראל, לפחות בעקבות הכסף הממשלתי, מגיעים תמיד בסופו של דבר למשרד האוצר.

גם באוצר רוצים רפורמה בשירותי הכיבוי וההצלה, ומבינים את החשיבות של מערך כולל ומתחוזק להתמודדות עם שריפות ואסונות אחרים. אלא שרפורמה כזו עולה כסף, ולהוציא כסף על שירותים ממשלתיים נוגד לחלוטין את האידיאולוגיה של המשרד. בנוסף, אם כבר עושים רפורמה, למה לא למנוע מראש את כל מאבקי הכוחות עם העובדים שוודאי יעלו בהמשך? למה לא לאסור על הכבאים לנקוט בצעדים ארגוניים, ולמנוע מהם את זכות השביתה? סעיף כזה ברפורמה יימנע מהאוצר מאבקי שכר מתמשכים בעתיד, כמו זה שרק הרגע הסתיים מול הרופאים.

וכך, בעקבות דו"ח המבקר, אימצה הממשלה בראשות אהוד אולמרט החלטה נוספת, המתייחסת לסעיפים העיקריים של הרפורמה המתוכננת בשירותי הכיבוי וההצלה. וכך קובעת ההחלטה:

1.9. לאור אופייה של הרשות כארגון חירום,  לא יותר  לעובדי רשות הכבאות הארצית לנקוט צעדים ארגוניים, שיפגעו בשירות המבצעי  של הרשות. במסגרת  הדיון עם  ההסתדרות יובא סעיף זה כולו לדיון. כתחליף לצעדים ארגוניים אלה ייקבעו מנגנונים חלופיים להכרעה בחילוקי הדעות בהתייעצות עם ההסתדרות החדשה.

מיותר לציין שבכל העולם, איגודי הכבאים נחשבים לאיגודים מקצועיים חזקים מאוד, ואיש לא יחלום לגזול מהם את זכות השביתה. אפילו בארה"ב, שאינה ידועה בחיבתה הגדולה לעבודה מאורגנת, נחשב הלובי של הכבאים (IAFF) לאחד החזקים ביותר בוושינגטון, והוא פועל בשיתוף עם חברי קונגרס וסנטורים רבים. כחודש וחצי לפני השריפה בכרמל הכריזו הכבאים בלונדון על שביתה, במחאה על תוכנית לפטר רבים מהם. באחרונה מנהל FBU, המאגד כ-85% מהכבאים בבריטניה, מאבק נגד כוונות הממשלה לקצץ בפנסיה של הכבאים הגמלאים. האיגוד מכנה את המהלך "שוד לאור יום".

אבל באוצר ממשיכים להתעקש כי לכבאים בישראל לא תהיה זכות שביתה, גם אחרי שמשרד הפנים עצמו – בראשות אותו אלי ישי – הביע התנגדות לסעיף. במהלך הדיונים שהתקיימו בנוגע לרפורמה מאז, דגל האוצר בהליך של בוררות מוסכמת במקום האפשרות של זכות השביתה. באיגוד הכבאים הארצי ובהסתדרות רואים בסעיף פגיעה בלתי מידתית בזכות חוקתית של הכבאים, ומסרבים להתפשר בנקודה. אפשר להבין אותם: אין אף ארגון עובדים בעולם שיסכים לחתום את רפורמה ששוללת ממנו את הכלי האפקטיבי היחידי שיש לו – צעדים ארגוניים – ולמעשה מותירה אותו חסר הגנה מול החלטות המעסיק. האוצר בעצם מבקש מאיגוד הכבאים שיסכים לפרק את עצמו ולהתפזר, או לחלופין להפוך לוועדת קישוט ותו לא.

כבאים בארה"ב. נהנים מאיגוד מקצועי חזק ומבוסס לצד חליפות חלל ממש מגניבות

אלא שגם אם איגוד הכבאים היה מסכים לרפורמה, קשה להאמין שהתוספת התקציבית שהציעה הממשלה בהחלטה היתה פותרת את תחלואי שירותי הכיבוי וההצלה. לפי ההחלטה, למעשה, הממשלה לא אמורה להעביר שקל אחד נוסף לטובת הקמת רשות הכבאות הארצית. לפי תוכנית הרפורמה, התקציב שמעבירה הממשלה לטובת רשויות הכיבוי יישאר בדיוק באותו הסכום כמו ממקודם. 150 מיליון שקל נוספים היו אמורים להגיע מקיצוץ בבסיס מענקי האיזון שמגיעים לרשויות המקומיות, שבנוסף יידרשו להעביר במשך חמש השנים הראשונות להקמת הרשות את אותו הסכום שהן הקצו קודם לכן לטובת שירותי הכיבוי וההצלה! כלומר הממשלה לוקחת אחריות על השירות והופכת אותו משירות מוניציפאלי לשירות ממלכתי, אבל עדיין מצפה כי הרשויות המקומיות יממנו אותו! אם לא די בכך, קובעת הרפורמה כי:

2.1.5. שר הפנים, יוכל להטיל מדי שנה, מכסות על רשויות מקומיות לטובת אוצר המדינה, למימון רשות הכבאות וההצלה הארצית וזאת בין היתר בהתחשב בעלות הפעלת  רשות הכבאות וההצלה הארצית, בחסכון  הכספי שנוצר לרשויות המקומיות  בגין הקמתה ובעלויות  שיוטלו על הרשויות  המקומיות במסגרת יישום החלטה זו.  העברת הסכומים תתבצע בתחילת כל שנת כספים. הממשלה תוכל לקזז סכומים אלה מסך התשלומים המועברים לכל רשות מקומית לכל מטרה שהיא.

אז מה יש לנו כאן בעצם? הממשלה מאמצת החלטה להפקיע מידי הרשויות המקומיות את האחריות על שירותי הכיבוי וההצלה – אך עדיין מטילה עליהן את התפקיד של מימון המערך הארצי החדש. אם לא די בכך, מעתה ייאלצו הרשויות לשלם אגרות והיטלים שונים על מנת לקבל את השירות שהן עצמן מממנות! למרות שהיא לא מתכוונת להעביר שום תקציב ממשלתי נוסף, כך שתנאי עבודתם של הכבאים ודאי לא ישתפרו, הממשלה מבקשת לאסור עליהם לשבות, ובכך למנוע מהם כל אפשרות ממשית של מאבק. הרפורמה אינה כוללת שום התייחסות למחסור בציוד ובכוח אדם, כך שאינה מציעה שום פתרון לבעיות האמיתיות של שירותי הכיבוי וההצלה. באופן לא מפתיע, איגוד הכבאים והשלטון המקומי התנגד לרפורמה במתכונת שהוצעה.

אבל באוצר לא מוכנים לקבל לא כתשובה, וכשאיגוד הכבאים התמיד בסירובו לרפורמה המוצעת, החל המשרד "לייבש" את שירותי הכיבוי וההצלה במדינת ישראל. הכוונה ב"לייבש" אינה להתעלם מאיגוד הכבאים כשהוא עובר לידו במסדרון, אלא פשוט מאוד לא להעביר תקציבים ולהערים קשיים על שירותי הכבאות, עד שהם ייכנעו ויבואו לבקש את הרפורמה בעצמם. והנה, כך אומר ח"כ דוד אזולאי, יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, בדיון בנושא מנובמבר 2009 בהשתתפות סגן שר האוצר:

"אדוני סגן השר, מדינת ישראל צריכה להגיד את דבריה, האם מדינת ישראל מעוניינת בשירותי כבאות כנאה וכיאות למדינה מודרנית? מדינת ישראל והעומדים בראשה, במיוחד האחראים על המערכת הזאת, במיוחד משרד האוצר, צריכים לקבל החלטה. אולי רוצים להביא להתמוטטות המערכת הזאת כדי לשנות דברים במערכת. יכול להיות, אבל למה על חשבון האזרחים? לא יכול להיות שנמשיך ונעמיס על המערכת הזו עוד גזרה, עוד קיצוץ, עוד קיצוץ בתקנים, עוד סגירת תחנות, ובסופו של דבר אנחנו גם דורשים מהם לתת שירות, ועל השירות הזה אף אחד לא משלם".

באותה ישיבה ממש טוען יואב גדסי, יו"ר אגוד הכבאים, שבשל היעדר התקציב הוא אינו מסוגל לגייס כבאי אחד נוסף. סגן שר האוצר יצחק כהן פונה אליו ומציע לו לקדם את הרפורמה כפתרון למצוקת כוח האדם. על כך משיב גדסי: "רוצים להביא אותנו לקריסה, שנתחנן לרפורמה. אנחנו לא מתכוונים לעשות את זה". כלומר, לטענת יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה ויו"ר איגוד הכבאות, משרד האוצר, במטרה לקדם את הרפורמה שבה הוא חפץ, משחק בביטחון אזרחי ישראל, מחכה שיקרה אסון כפי שאכן קרה בכרמל על מנת להפעיל לחץ על הנוגעים בדבר לקבל את עמדותיו.

אז איפה היה אלי ישי בכל הסיפור הזה? הוא דווקא ניסה להשיג תקציבים מיידיים, כדי לטפל בחוסרים בשירותי הכיבוי וההצלה בלי קשר לרפורמה. בעקבות התעקשותו, קיבלה הממשלה בראשות נתניהו החלטה נוספת ביולי 2010, שבה היא חזרה על הצורך ביישום רפורמה בשירותי הכיבוי וההצלה, אך קבעה גם העברה תקציבית מיידית של 100 מיליון שקל לטובת הצטיידות וגיוס כוח אדם:

2.  להורות לנציבות הכבאות וההצלה להשלים את החוסרים המהותיים במערך הכבאות בציוד ובכוח אדם בעלות של 100 מיליון שקל, כפי שיגבש נציב הכבאות וההצלה ויאושר על ידי מנכ"ל משרד הפנים והממונה על התקציבים במשרד האוצר.

3. על מנת לממן את ה-100 מיליון שקל האמורים בסעיף 2 לעיל, להנחות את הממונה על התקציבים במשרד האוצר לתקצב 40 מיליון שקל בתקציב הפיתוח של נציבות הכבאות  לשנת  2010,  ולהנחות את משרד הפנים להעביר 30 מיליון שקל לתקציב הפיתוח של נציבות הכבאות מתקציבי הפיתוח של משרד הפנים במהלך השנה מיום קבלת החלטה זו. ביתרת הסכום יישאו הרשויות המקומיות, בהתאם לחלוקת מנכ"ל משרד הפנים.

על אף שההחלטה התקבלה ביולי 2010, עד השריפה בכרמל, בדצמבר אותה השנה, הרוב המוחלט של הכסף לא הגיע ליעדו.

דוד אזולאי, ש"ס. עשה למען הכבאים יותר מ - נאמר - ציפי לבני

מהשריפה בכרמל ועד היום

מאז השריפה בכרמל קיבלה הממשלה החלטה להעביר את האחריות על שירותי הכיבוי וההצלה ממשרד הפנים למשרד לביטחון פנים. הממשלה גם העבירה חלק מהתקציבים הנדרשים לשיקום השירות, ולפי נתוני נציבות הכבאות וההצלה, כבר הוזמנו 88 כבאיות מסוגים שונים, ובכלל זה שלושה מנופי גבהים, פורסם מכרז לרכישת ציוד מיגון לכל הכבאים, הושלמה פרישת תוכנית מחשוב מבצעית בכל שירותי הכיבוי, הושלם פרויקט הצבת מכולות עם ציוד כיבוי וחילוץ לחירום בכל שירותי הכיבוי, והחל שדרוג בית הספר לכבאות והצלה בראשון לציון.

בימים אלה עובד מנכ"ל המשרד לביטחון פנים, יעקב גנות, על תזכיר חוק לרפורמה בשירותי הכיבוי וההצלה. במשרד האוצר עדיין מתעקשים כי לאחר הרפורמה, לכבאים בישראל לא תהיה זכות שביתה. הכבאים וההסתדרות עדיין מתנגדים בתוקף לדרישה. במקביל דורש השלטון המקומי לקבל פיצוי הולם עבור הציוד והנדל"ן שבכוונת המדינה להפקיע מרשותו לטובת הקמת הרשות הארצית, ויש להניח שיהיו לו גם טענות נוספות בנוגע למקורות התקצוב של הרשות, כפי שעולה מהצעת הרפורמה של 2008. נראה כי בפני המשרד לביטחון פנים ניצבת עוד עבודה רבה.

המדריך הכלכלי למהפכן המתחיל (2): למה חייבים לסמן את משרד האוצר כאחת המטרות העיקריות של המאבק

בתחילת שנות ה-90, בימים המוקדמים של ממשלת רבין, עבד דוד שלי בתפקיד כלשהו במשרד החקלאות. אותה שנה, כפי שקורה לעתים קרובות במזרח התיכון,  היתה שנת בצורת, והממשלה קיבלה החלטה להעביר פיצוי בסכום של כמה מיליוני שקלים לחקלאים באזור הצפון שנפגעו ממזג האוויר ונקלעו לקשיים. דוד שלי היה האיש שהופקד על חלוקת הכסף לפי מפתח עליו הוסכם מראש.

אלא ששלושה חודשים לאחר אותה ההחלטה, הכסף עדיין לא הגיע. דוד שלי החליט להתקשר לחשב המשרד, שכפוף באופן ישיר לחשב הכללי במשרד האוצר, כדי לברר מדוע העברת הכספים מתעכבת. החשב קצת גמגם, קצת התחמק, הסביר שהכסף עוד לא הגיע ממשרד האוצר, ושצריך עוד לקבל אישורים, אבל כשדוד שלי התעקש, ואמר שיש חקלאים שסומכים על הפיצוי הזאת כדי לסיים את השנה, הוא השיב: "אתה ואני, אנחנו צריכים להגן על הקופה הציבורית מפני החמסנים האלה!"

"אתה מבין את החוצפה?" אמר לי הדוד כשסיפר לי על המקרה כעבור כמה שנים. "החקלאים האלה קורעים את התחת שלהם, נמצאים על סף פשיטת רגל, הממשלה מקבלת החלטה לסייע להם, ופקיד אחד מחליט שזה לא מתאים לו! כאילו הוא נפוליאון".

מי באמת קובע את המדיניות הכלכלית של המדינה

כמובן, דוד שלי טעה לחלוטין. למעשה, אם זאת היתה רק גחמה של פקיד אחד, לא היתה כאן בעיה רצינית. בסופו של דבר אותו חשב היה מסיים את תפקידו, והכל היה בא על מקומו בשלום. אלא שלא מדובר במקרה אחד – מדובר בשיטת פעולה. כך פועלים אנשי משרד האוצר במשך עשרות שנים (או לפחות מאז משבר הכלכלי של אמצע שנות ה-80), וכך הם קובעים את סדר העדיפויות הכלכלי של מדינת ישראל. מהמשפחות החזקות במשק אין לנו שום ציפיות: הן עושות את מה שכל קפיטליסט טוב עושה – מנסות להרוויח המון כסף על חשבוננו בלי לשים זין. משרד האוצר, לעומת זאת, הוא זרוע ממשלתית שאמורה לפעול ממדיניות רחבה יותר, לנצל את כספי המסים שלנו לטובת כל האזרחים, ולא רק לקצץ בתוכניות רווחה ולהציע שכר מעליב לרופאים, מורים וכל השאר. אבל בפועל, המשרד הוא חוד החנית בכל התפיסה הניאו ליברלית שהשתלטה על ישראל בעשור האחרון. והוא מוציא לפועל את האידיאולוגיה שלו מבלי להתחשב בכללי המשחק הדמוקרטיים, או אפילו בהחלטות הממשלה והכנסת. והנה כמה דוגמאות.

את השריפה בכרמל, זוכרים? בישיבת הממשלה שהתכנסה לאחר מכן בטירת הכרמל, בדצמבר 2010, הודיע נתניהו כי המדינה תקצה 60 מיליון שקל לטובת שיקום הכרמל. לפני חודש וחצי סיימה ועדת ההיגוי לסיכום נזקי השריפה את עבודתה,  והמליצה להקצות סכום מעט נמוך יותר, 55 מיליון שקל, לטובת המהלך. בראש הוועדה עמד מנכ"ל משרד ראש הממשלה, איל גבאי. אבל לאוצר זה לא הספיק, והוא פשוט סירב להעביר את הכסף. במשרד טוענים כי "הקצאת מימון נוסף לעניין חשוב כזה או אחר תבוא על חשבון תחומים לא פחות חשובים – כמו רווחה, חינוך, בריאות וכו'. יש מסגרת תקציבית שצריך לעמוד בה". שימו לב – התחומים הלא פחות חשובים הם רווחה, חינוך ובריאות. באוצר לא שוקלים לרגע לעצור את מתווה הפחתת המס לעשירונים העליונים, שצפוי לעלות לקופת המדינה כ-9 מיליארד שקל (!) בשנים הקרובות. זוהי אידיאולוגיה שמסווה את עצמה כשיקולים מקצועיים.

נפוליאון בונפרטה. מעולם לא היה צריך להתמודד עם הסרבנות של אגף התקציבים

אבל השריפה בכרמל, אחרי הכל, היא אירוע מאוד נקודתי, וההשלכות שלה על המדיניות הכלכלית של המדינה אינן כה משמעותיות, כמו לדוגמה, המחסור המתמשך במיטות אשפוז בישראל (ע"ע הזקנה במסדרון). נתחיל בנתון: ב-1980 היו בישראל 2.95 מיטות על כל 1,000 אזרחים. עד 2008 הספיק המספר לצנוח ל-1.98 מיטות לכל 1,000 איש. הבעיה ידועה, ולכן ב-2005 הקימה הממשלה ועדה משותפת למשרד הבריאות ולמשרד האוצר, שהמליצה על תוספת של 3,640 מיטות עד 2015. כמובן, הכסף לתוספת המיטות מעולם לא הגיע. הנה התשובה המדהימה של יהודה רון, סמנכ"ל בכיר וראש מינהל תכנון ובינוי במשרד הבריאות, כשנשאל בוועדת הכספים בתחילת 2010 מדוע ההמלצות מעולם לא יושמו:

"אכן הוקמה ועדה משותפת לאוצר ולבריאות בעקבות החלטת ממשלה, שהתבקשה להגיש את המסקנות שלה תוך 45 ימים, אבל כמובן העבודה שצריך להקדיש לנושא הזה אורכת הרבה יותר זמן. בכל אופן אנחנו סיימנו את העבודה ובשלב מסוים האוצר ניתק מגע. כשהגשנו את המסמך המסכם לאוצר היו לו כמה הערות, אבל מאותו רגע נוצר נתק. כל ניסיון שלנו להביא את זה בחזרה לממשלה כגוף משותף, או כוועדה משותפת לאוצר ולבריאות, לא צלח. נכון להיום, זה לא הוגש".
(מתוך פרוטוקול הוועדה, באתר כנסת פתוחה)

כמובן, גם בתקציב לשנתיים הקרובות ההמלצות לא תוקצבו. אבל זה עוד לא הכל: גם כאשר המדינה מקצה כסף לטובת מיטות אשפוז, האוצר מערים קשיים ומנסה למנוע את ניצולו. בשנת 2010, למשל, הסתכם התקציב המאושר הרגיל לטובת הקמת מחלקות אשפוז ב-47 מיליון שקל. מתוך סכום זה, נוצלו 20 מיליון שקל בלבד – שיעור ביצוע של 42.2%!

מדוע לא ניצל משרד הבריאות את כל הסכום, לאור מצוקת האשפוז הקשה? התירוץ היה "מורכבות ההתקשרות עם גורמי חוץ לרכישת שירותי בנייה והצטיידות". בפועל, מה שקורה הוא שהחשב של משרד הבריאות, שכמו בשאר משרדי הממשלה כפוף ישירות לחשב הכללי במשרד האוצר, מקשה על המשרד לנצל את התקציב, מתוך מטרה שבסוף השנה יחזור הסכום לקופת המדינה, כלומר למשרד האוצר, שינצל אותו לפי ראות עיניו. כך קורה גם במשרד השיכון. הנה, כאן  מתואר איך משרד האוצר משתמש בתקציב לסבסוד משכנתאות באותו האופן.

מקור: מרכז המחקר והמידע של הכנסת

הציניות של אנשי האוצר בנוגע לבעיית מיטות האשפוז אינה יודעת גבול. בהמשך אותו דיון בוועדת הכספים מנסה יאיר זילברשטיין, רכז בריאות באגף התקציבים של משרד האוצר, להסביר לחברי הכנסת מדוע הירידה במספר מיטות אשפוז לנפש נובעת בעיקר מההתייעלות של המערכת. חברי הכנסת, שבניגוד לתדמית שהתקשורת יוצרת להם כלל אינם מטומטמים, משיבים לו כגמולו:

יאיר זילברשטיין: "ברמה הדדוקטיבית אנחנו רואים ירידה במספר מיטות האשפוז לנפש ואנחנו גם יודעים להסביר אותה, יודעים להסביר אותה בצורה מאוד מפורשת, היא נובעת מאל"ף, הוצאה מאוד אינטנסיבית של פעולות שהיו פעם באשפוז החוצה, וזה מגמה שרואים אותה בארץ בצורה מאוד חזקה בגלל מבנה המערכת של קופות החולים.  בי"ת, מה שיכול להסביר כמעט את כל הפער זה בעצם ירידה בשהייה הממוצעת. והרבה בגלל מחסור אמיתי, אבל נובע גם משינויים שקורים במערכת, גם שינויים טכנולוגיים, שקיצרו את ה—"

ח"כ רחל אדטו (קדימה): "לא, אני מוכרחה להפסיק אותך בזה. 15 שנה בתפקידי כסגנית מנהל כללי בבית חולים, אחד התפקידים שאתה מקדיש לו הכי הרבה זמן זה אל"ף לחפש מיטות לטיפול נמרץ, מונשמים מחוץ לבניין, כשכל היום אתה מתעסק, יום ולילה אתה מחפש מיטות. ודבר שני, אתה מחפש איזה חולים אתה מוציא הכי מהר ושולח אותם למוסדות ולבתי אבות וכדומה, כדי לפנות את המיטה. אז הירידה במשך האשפוז היא מלאכותית".

ח"כ חיים אורון (מרצ): "מר זילברשטיין, אני קיוויתי שתבוא בהתחלה ותגיד 'חברים יקרים, כל מה שאמרתם זה צודק, רק החליטו לעשות גדר במצרים וגדר בגליל וגדר בנגב, אין לנו כסף'. הייתי מבין. כשאתה מתחיל להסביר באופן מקצועי למה לא צריך מיטות, אני מבין כנראה שאנחנו חיים בעולם אחר. תגיד 'אין כסף', אני מבין. אבל כשאתה בא ואומר את כל הנימוקים המקצועיים, שבעצם לא צריך אולי, כי יש עודף ויש זה, תעזוב את זה, תשאיר את זה למישהו אחר".

המרכז הרפואי סורוקה. בדרום יש פחות מ-1.4 מיטות ל-1,000 נפש

הדיקטטורה של חוק ההסדרים

וכמובן, יש את נושא חוק ההסדרים. חוק ההסדרים, שמוגש כל שנה יחד עם חוק התקציב, הוא הכלי האולטימטיבי של האוצר להעביר את כל הרפורמות, גזרות ושינויים מבניין שהוא רוצה לבצע, וחושש שלא יעברו את אישור הכנסת. החוק נולד בתקופת המשבר הכלכלי של אמצע שנות ה-80, וכלל בתחילה 48 סעיפים בלבד, שנועדו לעזור לממשלה להשיג את היעדים התקציביים. במהלך השנים התאהב משרד האוצר בכוח שחוק ההסדרים מעניק לו, ועד אמצע העשור הקודם תפח הנפח שלו לספר עב כרס של כ-300 עמודים של תקנות והוראות שונות, שלמעשה קובעות יותר מכל חקיקה אחרת את המדיניות הכלכלית של הממשלה. חוק ההסדרים שהוגש לשנים 2012-2011 כלל 256 עמודים.

איך פועל החוק? למען האמת, בצורה מאוד פשוטה. חוק ההסדרים כולל סעיפים ותקנות המתייחסים לחוקים אחרים, לרפורמות שמשרד האוצר רוצה להעביר, ולמעשה לכל נושא בעולם כמעט. הנה, כך נראה סעיף בחוק:

האם הבנתם משהו מקריאת הסעיף הנ"ל? קרוב לוודאי שלא. גם חברי הכנסת לרוב לא מבינים, וזאת בדיוק המטרה של האוצר – להחביא בתוך חוק ההסדרים כל מיני רפורמות ושינויים שהוא מבקש לבצע, להגיש את החוק פרק זמן קצר לפני שהוא עולה להצבעה כדי לא לתת לח"כים זמן לבחון אותו לעומק, ולהתנות את אישורו כמכלול אחד. אגב, הסעיף הספציפי שמובא כאן מבטל את קיומה של הרשות לשיקום האסיר, שהיתה עד השנה האחרונה רשות סטטוטורית, ומעביר את כל סמכויותיה ותפקידיה למשרד הרווחה. לא שינוי של מה בכך, נדמה שגם אנשי האוצר יסכימו.

"בחוק יציבות המשק (חוק ההסדרים), בפרק ב': הפחתת עלות העבודה, יש שינוי בחוק הביטוח הלאומי שהוא שינוי חקיקה מרכזי. לא בתמימות חוק זה הועבר לכאן ורוצה להיות מועבר כמקשה אחת לוועדת הכספים. נאמר לנו בוועדת העבודה והרווחה, שנקעה נפשו של משרד האוצר מהוויכוחים עם ועדת העבודה והרווחה בנושא של חקיקה הקשורה לביטוח הלאומי… הדבר נאמר לי על-ידי אנשים מאוד בכירים במשרד האוצר, שעם יו"ר ועדת הכספים הרבה יותר קל להם לסגור עסקות".

חוק ההסדרים לשנתיים הנוכחיות, כלל, בין היתר, דחייה ביישום חוק הדיור הציבורי, המאפשר מכירה של דירות לזכאים במחירים מופחתים. חוק זה התקבל ב- 1998 ולמעשה לא יושם מעולם – מכיוון שהאוצר דחה אותו שוב ושוב באמצעות חוק ההסדרים. כמו כן הטיל חוק ההסדרים הנוכחי מע"מ בשיעור של 16% על קבוצות רכישה, קבע כי מינהל מקרקעי ישראל יכול להפקיע קרקעות בצו מינהלי וללא הליך משפטי, וביטל את ההכרה בהוצאה על ארוחות כהוצאה מוכרת לצורך חישובי מס. בסך הכל אמור החוק להכניס לקופת המדינה – כתוצאה מהעלאות מסים עקיפים וגזרות נוספות – סכום של מיליארד שקל.

האסיר. חוק ההסדרים ביטל את הרשות לשיקומו

הכתובת, כרגיל, היא ממש שם על הקיר

"למעשה מתערב אגף התקציבים של משרד האוצר ודן עמו על סעיפי הוצאותיו עד לפרטי פרטים. הרפרנטים של המשרד רואים את עצמם מוסמכים להתערב בהחלטות של המשרד בתחומים ייעודיים מקצועיים טהורים".

תקציב המדינה הוא הכלי המרכזי של הממשלה לביצוע מדיניותה, ואף-על-פי-כן שרי הממשלה מחליטים על המדיניות התקציבית ללא המידע המינימלי הנדרש להחלטה. המידע שהוצג השנה לשרי הממשלה בדיון על תקציב המדינה היה דל יותר מאשר המידע עליו מתבססת משפחה טיפוסית לפני שהיא קונה מכונית או דירה.