רפורמת בכר והמציאות הכלכלית, או: מדוע תחרות היא לא הפתרון לכל הבעיות

"המטרה של הרפורמה הזאת, כמו כמעט כל הרפורמות שעשינו עד היום, היא להגביר את התחרות במשק, במקרה זה במשק ההון, על מנת לאפשר שירות טוב יותר וטוב יותר, מוצרים זולים יותר ושירות טוב יותר לאזרחי ישראל"

 שר האוצר בנימין נתניהו בדיון על רפורמת בכר בוועדת הכספים, יוני 2005 

הגיע הזמן להיות קצת יותר רציניים, לעשות סדר בבלגן. למען האמת, הזמן הזה הגיע ברגע שירון זליכה הפך להיות מעין גורו עבור חלק מהמשתתפים במחאה החברתית, אבל במקום כלשהו אולי קיווינו שזה עניין שפשוט יחלוף. אלא שזה לא קרה. להפך. אז עכשיו מישהו חייב לומר את זה, והנה זה בא:

הבעיה של המשק הישראלי היא לא היעדר תחרות. הבעיה של המשק הישראלי היא אנשים שחושבים שהבעיה של המשק הישראלי היא היעדר תחרות. או לכל הפחות, הם חלק מהבעיה.

חשוב להגיד את זה, כי למרות כל הדיבורים על שיח כלכלי חדש ושינוי תודעתי, נראה כי אנשים רבים שלקחו חלק בפעולות המחאה בקיץ האחרון הולכים שולל אחרי הצהרות לוחמניות בנוגע לריכוזיות במשק, ולא מבינים שאותה ריכוזיות היא פועל יוצא של השיטה הכלכלית הקיימת, וכי באופן טבעי במשק קפיטליסטי חל תהליך של ריכוז ההון וצמצום התחרות במהלך השנים.

בכל מקרה, השימוש הלא מבוקר במושג "תחרות" אמור להדליק נורת אזהרה אצל כל אדם בעל חשיבה כלכלית ביקורתית. אחרי הכל, חלק מהביקורת של כלכלנים מהשמאל על התפיסות הניאו ליברליות הוא היחס הפטישיסטי שלהן למושג "תחרות", והיעדר ההתייחסות להשפעות המזיקות לעתים של אותה תחרות – פגיעה בתנאי השכר של העובדים, מעבר של משרות לארצות מתפתחות בהן חוקי העבודה פחות נוקשים ועוד.

אנשים שמציגים את הגברת התחרות כיעד עיקרי מניחים שהתחרות בהכרח תשפר את השירות לצרכן, אבל במקרים רבים היא מובילה לירידה בטיב המוצר שמקבל הלקוח, ולשחיקה באיכות השירות שהוא מקבל. הסיבה לכך היא שהתחרות האמיתית היחידה שקיימת בין חברות עסקיות היא לא על מי תיתן את השירות הטוב ביותר ללקוח, אלא על מי תרשום את הרווח הגדול ביותר, ומי תגיע לשיעורי הרווחיות – כלומר היחס בין הרווח הנקי להכנסות – הגבוה ביותר. ההנחה שרק על ידי שיפור המוצר שהן מציעות יכולות החברות להגדיל את הרווח שלהן היא נאיבית במקרה הרע ודמגוגית במקרה העוד יותר רע. היא מתבססת על הנחות יסוד שאף פעם לא מתקיימות במציאות, שהעיקרית מביניהן היא שהצרכן הממוצע מבצע סקרי שוק באופן תקופתי ומחליף בנק, ספק אינטרנט או מפעיל סלולרי בהתאם לתנאים שמציעים לו. אבל אמור להיות ברור לכולם שזה לא המצב, וזה בהחלט ברור לחברות העסקיות עצמן: זו הסיבה שהן משקיעות כל כך הרבה משאבים בפיתוי לקוחות חדשים, שמקבלים לרוב תנאים טובים בהרבה מהלקוחות הוותיקים של החברה. זו הסיבה גם לאסטרטגיה של מחלקות לשימור לקוחות, שרק תחת איום ממשי של עזיבה עשויות להציע ללקוח תנאים טובים יותר מאלה שיקבל בחברה אחרת. באופן כללי, החברות מעדיפות להערים קשיים על לקוח שרוצה לעזוב אותן מאשר להציע לו עסקה משתלמת. מול לקוחות חדשים, שלחברה עדיין אין גישה ישירה לחשבונות הבנק שלהם, היחס משתנה בהתאם.

כמובן, חסידי התחרות החופשית עשויים לטעון במקרה זה כי האחריות היא של הציבור עצמו, שצריך להפגין יותר מודעות צרכנית ו"אוריינות פיננסית" (מושג שהתחלתי להיתקל בו בתקופה האחרונה), אבל השאלה אינה מה הציבור אמור או לא אמור לעשות, אלא מה המצב במציאות הקונקרטית, זאת שלא באה לידי ביטוי במודלים הכלכליים של משרד האוצר. אותה מציאות מציאותית היא הסיבה העיקרי שאותם מודלים לא מצליחים לחזות את המשברים ואת התקלות, את כל האופנים השונים בהם התיאוריה משתבשת כשהיא נחבטת בקרקע של חיי היומיום. רק אחר כך אותם אבירי התחרות נעמדים מעל שולחן השרטוטים ומגרדים בראשם. איך זה קרה? הם שואלים את עצמם. הרי על הנייר הכל נראה מושלם…

רפורמת בכר, שהפרידה את קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהבנקים, היא דוגמה מצוינת לתופעה הזו.

בדרך לשוק הון תחרותי?

רפורמת בכר היתה אמורה להתמודד עם אותם שדים כלכליים שרודפים את חסידי השוק החופשי בישראל: היעדר תחרות וריכוזיות. לפני רפורמת בכר הבנקים היו הבעלים של מרבית קופות הגמל, קרנות הנאמנות וקרנות ההשתלמות שהשקיעו בשוק ההון המקומי. מצב עניינים זה שם אותם בניגוד עניינים מובנה, מכיוון שהבנקים היו משמשים גם כיועצי השקעות של הלקוחות, והיו ממליצים להם בעיקר על אותם מכשירי חיסכון שהם עצמם ניהלו. בנוסף, לבנקים היו אינטרסים מסחריים במשק הישראלי, והחשש היה שאינטרסים אלה יביאו אותם להפנות את כספי הגמל וקרנות הנאמנות לחברות איתן הן היו בקשרים עסקיים.

המהלך העיקרי של הרפורמה היה לחייב את הבנקים למכור את קרנות הנאמנות, קופות הגמל וקרנות ההשתלמות, במטרה להפריד את פעילות החיסכון לטווח ארוך מייעוץ ההשקעות. מהלך זה היה אמור ליצור שוק פיננסי חדש שיתחרה על כספי הציבור, ויצעיד את שוק ההון הישראלי לגבהים חדשים של מקצועיות ושכלול. האזרחים החוסכים ייהנו מתשואה גבוהה יותר – כי בתי ההשקעות שיתחרו על כספם יהיו חייבים להציג תוצאות טובות כדי למשוך לקוחות – ואפיקי מימון חדשים ייפתחו עבור חברות ישראליות, כיוון שחלק גדול מההשקעות יזרום לבורסה לצורך רכישת מניות ואיגרות חוב. אין ספק, מדובר במצב שבו כולם מרוויחים, מלבד הבנקים – אבל הם קיבלו פיצוי הולם בדמות עמלות ההפצה שהותר להם לגבות מהקרנות אליהן הם היו אמורים להפנות מעתה והלאה לקוחות.

בקיצור, המטרה העיקרית של רפורמת בכר, כמו שגם מציינת מצגת של משרד האוצר, היתה "יצירת שוק הון תחרותי, יעיל וגלובלי, שיתמוך בפעילות הריאלית במשק ויסייע להשאת רווחיו של הציבור".

כמובן, היה אפשר לשאול אם מאז הסדרת פעילות הבורסה בחוק בשנת 1968 ועד יישום רפורמת בכר שוק ההון בישראל היה לא יעיל ולא תחרותי, כמה כסף הפסידו אזרחי ישראל באותה תקופה, אבל  זאת תהיה קטנוניות לשמה. העיקר שעכשיו מטפלים בבעיה. את העבר אי אפשר לשנות.

אבל האמת היא שמלכתחילה היה אפשר לזהות את הבעיות שרפורמת בכר תניב גם בעתיד. משרד האוצר רצה ליצור בישראל שוק הון תוסס ומודרני, שבמקום מנהל ההשקעות האפרורי בבנק יוכלו אזרחי ישראל לבחור בין מגוון בתי השקעות, שגם חברות הביטוח יתמקצעו בתחום, שנדביק את הפער עם לונדון וניו יורק. אבל בתי השקעות צריכים משרדים, ורצוי במיקום אטרקטיבי. והם צריכים גם לפרסם, והרבה: אחרת איך כולם יידעו שקרן זינוק פלוס פלוס שלהם השיגה את התשואה הטובה ביותר בחודש פברואר?

חברת הביטוח כלל, לדוגמה, שרכשה במהלך 2006 את קופות הגמל של בנק דיסקונט וכמה מהקופות של בנק הפועלים, הגדילה את הוצאות הפרסום בתחום ב-109% בשנה לאחר מכן – מ-3.5 מיליון דולר ב-2006 ל-7.5 מיליון דולר ב-2007. קבוצת מגדל רשמה זינוק של כמעט פי 10, עם הוצאה של 1.9 מיליון דולר ב-2007, לעומת 191 אלף דולר ב-2006. למעשה, לפי נתוני חברת יפעת, במחצית הראשונה של 2006, כלומר כמה חודשים לאחר אישור רפורמת בכר בכנסת, חל זינוק של 83% בהיקף ההוצאות לפרסום של קרנות הנאמנות.

 בנוסף, אם אנחנו בונים על זה שהפעילות בשוק ההון תגדל ותתרחב, אפשר גם להניח שיצטרפו עובדים חדשים לענף – מנהלי השקעות, אנליסטים, מזכירות, פקידי קבלה ועוד. כל האנשים האלה אמורים לקבל משכורת ותנאים סוציאליים נלווים. ואם באמת תתפתח תחרות על מנהלי ההשקעות והאנליסטים המוכשרים ביותר, אפשר להניח שגם השכר השנתי שמקבלים עובדים אלה יגדל בהתאם.

מספר המועסקים בענף הפיננסים באלפים, מתוך דו"ח מרכז אדוה לשנת 2010

שנה

2000

2001

2002

2003

2004

2005

רפורמת בכר נכנסת לתוקף באמצע 2005

2006

2007

2008

2009

מספר עובדים

67.7

68.2

69.5

69.4

73.2

75.3

80.4

87.0

92.4

102.8

% מתוך סך המועסקים במשק

3.0%

3.0%

3.0%

3.0%

3.0%

3.0%

3.1%

3.2%

3.3%

3.6%

תוספת שנתית

0.1

0.5

1.3

0.1-

3.8

2.1

5.1

6.6

5.4

10.4

את המקור העיקרי להכנסות, מצד שני, כולנו מכירים: אלה הם אותם כספי ציבור שקודם לכן נוהלו בקופות גמל וקרנות נאמנות בבעלות הבנקים, שבעקבות הרפורמה עברו לבעלותם של חברות ביטוח ובתי השקעות. כעת זוכים אותם כספים לטיפולו המסור של מנהל השקעות מקצועי, שגובה מהם דמי ניהול בשיעור מסוים. שיעור זה אמור להספיק לכל ההוצאות שהוזכרו קודם לכן, וגם להשאיר בקופה של הבעלים סכום מספיק כרווח – אחרת למה שמישהו ירצה להיכנס לפעילות בתחום?

כאן נכנס למשוואה מושג התחרות – היא זו שאמורה לדאוג לכך שלמרות כל ההוצאות הנלוות לפיתוח הפעילות בשוק ההון, בסופו של דבר הצרכן ישלם פחות ויקבל יותר. אבל איך התחרות אמורה לדאוג לכך בדיוק? האם הרמה של מנהלי ההשקעות בישראל תשתפר עד כדי כך, שהם יוכלו להכות את מדדי האג"ח והמניות באופן עקבי – מה שכמעט אף מנהל השקעות בעולם לא מצליח לעשות?  האם שוק ההון המקומי ישתכלל עד כדי כך, שגופי השקעה בינלאומיים יראו בו תחליף הולם ללונדון או לניו יורק? האם ענף הפיננסים בישראל ייצא שירותים לחו"ל, ויגדיל את סך המקורות במשק?

עוד לפני אישור רפורמת בכר, היה אפשר להעריך כי התשובה לכל השאלות האלה תהיה שלילית. מכיוון שכך, לא היה צריך לחכות עד שנת 2011 כדי להגיע למסקנה שרפורמת בכר תביא לעלייה בדמי הניהול שמשלם החוסך הישראלי הממוצע.

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת

ובגלל שבמציאות – בניגוד למודלים הכלכלים הניאו-ליברליים בהם מאמינים כלכלנים מקצועיים – לצרכן הממוצע אין מושג קלוש מהי "אוריינות פיננסית", והוא לרוב לא יודע כמה דמי ניהול הוא משלם בכלל, היה אפשר להעריך מראש שהקשר בין גובה דמי הניהול לרמת התשואות שישיגו הגופים שינהלו את קופות הגמל יהיה רופף למדי.

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת

ושבעצם, הסבירות שרפורמת בכר תביא לשיפור משמעותי ברמת התשואות שישיגו מנהלי ההשקעות אינה גבוהה במיוחד, ואפשר להניח שהיא תושפע יותר מביצועי המדדים העיקריים בשוק ההון ולא מיכולת ניהול השקעות פנומנלית של הגופים שירכשו את אותן קופות גמל וקרנות נאמנות.

מתוך דו"ח המפקח על הביטוח ושוק ההון לשנת 2010

בקיצור, אין שום סיבה להיות מופתעים מכך ששנים ספורות לאחר יישום רפורמת בכר, שכאמור, נועדה להגביר את התחרותיות בשוק ההון, ובפרט בתחום החיסכון הפנסיוני (גמל, פנסיה, קרנות השתלמות), במשרד האוצר הגיעו למסקנה שחייבים ליזום תוכנית חדשה שתגביר את התחרות בענף החיסכון הפנסיוני.

כמובן, אף אחד מאותם אנשים שטענו קודם לכן כי הרפורמה תביא להגברת התחרות בשוק לא רואים בכך הודאה בכישלון. עבורם מדובר לכל היותר בכמה תיקונים והתאמות שיעזרו לאותה רפורמה מהוללת להשיג את מטרתה. אלא שהגורמים שמסמן האוצר כעת כאחראים העיקריים להיעדר התחרות לא נוצרו למרות רפורמת בכר – הם התוצאה הישירה שלה. לפי מצגת שפירסם משרד האוצר בנובמבר 2011, הבעיה העיקרית בענף החיסכון הפנסיוני היא ריבוי המוצרים ורמת המורכבות שלהם, שהופכת את ההשוואה לבעייתית עבור הצרכן. אבל כששיווקו לנו את רפורמת בכר, הטענה היתה שיש פחות מדי מוצרים על המדף הפיננסי, ושמוצרים אלה הם פשוטים מדי ולא ממצים את יתרונות ההשקעה בשוק ההון. הרפורמה היתה אמורה להביא לשינוי המצב, והיא אכן הצליחה בכך.

באופן דומה, לפני הרפורמה הבטיחו לנו שהתחרות שתיווצר תביא לירידה בדמי הניהול. אלא שכעת מסתבר שהתחרות האמיתית בין גופי ההשקעה היתה מי יצליח להסתיר יותר טוב את גובה דמי הניהול מהלקוחות, ומי יצליח להעלות את דמי הניהול בשיעור הגבוה ביותר מבלי לגרום לנטישת לקוחות מאסיבית. מכיוון שכך החליטו במשרד האוצר להחמיר על המגבלות על גובה דמי הניהול וליצור מודל אחיד של דמי ניהול במוצרים השונים. אבל צעד זה מנוגד לרוח רפורמת בכר, שטענה כי הדרך להוזיל את עלויות הצרכן היא לא על ידי התערבות ממשלתית – אלא על ידי צמצום הריכוזיות והגברת התחרות. בשביל להגביל את דמי הניהול לא היה צריך להפריד את קופות הגמל מהבנקים – היה אפשר ליישם את הצעד הזה גם כשהקופות היו בבעלותם.

אבל הביקורת הזו היא קצת מיותרת, מכיוון שהמטרה האמיתית של רפורמת בכר מעולם לא היתה להגביר את התחרות בשוק ההון, או כפי שטען בנימין נתניהו, אז שר אוצר וכיום ראש ממשלה, אפשר מוצרים זולים יותר ושירות טוב יותר לאזרחי ישראל". המטרה האמיתית של הרפורמה היתה לפתח את שוק האשראי החוץ בנקאי, ולספק למגזר העסקי בישראל אפשרויות מימון מגוונות וזולות יותר – בדומה לרפורמה שנעשתה בענף הפנסיה שנתיים קודם לכן, שחייבה את קרנות הפנסיה להשקיע 70% מנכסיהן בשוק ההון. אלא שגם את ההשלכות של הרפורמה בתחום הזה לא השכילו במשרד האוצר לחזות, ועל כך בפוסט הבא.