השריפה בכרמל וקריסת שירותי הכבאות במדינת ישראל: כרוניקה של כרוניקה ידועה מראש, ואפילו קצת לפני כן

מתוך דיון בנושא מצב שירותי הכיבוי וההצלה בבאר ובדרום, הוועדה לביקורת המדינה, יוני 2010

אלי לוי (יו"ר איגוד ערים לכיבוי אש וראש מועצת להבים): אני אתן לך דוגמה. יש תחנת משנה בשפך זוהר בחוף ים המלח. תחנת המשנה יושבת על בולען, הסתובבנו ימים וישבנו שלוש פעמים עם רונן כהן מהמינהל כדי לאתר שטח. עזוב את התחנה ועזוב את הכבאים, הם יישנו על העצים – אין סולם בחוף ים המלח. אם אתם יורדים לבית מלון באזור ים המלח תדאגו לישון בקומות הנמוכות.

היו"ר יואל חסון: מה זאת אומרת?

אלי לוי: הנציב אחר כך יתאר

היו"ר ח"כ יואל חסון: אם בבית המלון יש שרפה בקומה התשיעית, מה קורה?

אלי לוי: זו בעיה, תוקם ועדת חקירה

היו"ר ח"כ יואל חסון: באמת?

ח"כ מרינה סולודקין: לא הבנת? כולם מתים

===========================================================================================

השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס,  הילד הרע של עולם ביקורת המדינה בישראל, צפוי לפרסם בקרוב דו"ח מיוחד בנוגע לשריפה הגדולה בכרמל. שר הפנים אלי ישי כבר סומן על ידי התקשורת כמטרה העיקרית לחיצי המבקר, ולצדו אמורים לככב שר האוצר יובל שטייניץ וראש הממשלה בנימין נתניהו. בימים שלאחר פרסום הדו"ח, יש להניח, יישמעו קריאות להתפטרותו של ישי, וצקצוקי לשון בנוגע להתנערות של נבחרי הציבור מאחריותם כלפי הציבור שהם אמורים לייצג. אחרי הכל, אלי ישי היה שר הפנים כשקרה האסון, ושר הפנים במדינת ישראל הוא האחראי על שירותי הכיבוי וההצלה (לפחות כך היה בסוף 2010. מאז עברה האחריות למשרד לביטחון פנים). קריסת שירותי הכבאות, אם כן, שנחשפה במלואה באסון בכרמל, ודאי מונחת לפתחו.

האם אלי ישי הוא באמת האשם העיקרי באסון הכרמל? כמובן שלא. המשבר המתמשך בשירותי הכיבוי וההצלה לא התחיל בתקופתו, וגם לא בתקופתו של מאיר שטרית, שר הפנים הקודם – שעשה הרבה פחות מישי כדי לתקן את המצב. הוא גם לא התחיל בתקופה של רוני בר און, אותו החליף שטרית בתפקיד, למרות שדו"ח המבקר הקודם בנושא מתייחס לתקופת כהונתו. גם אריאל שרון, אופיר פינס ואברהם פורז, שרי הפנים שקדמו לבר און, לא עשו דבר כדי לפתור את בעיית שירותי הכיבוי במדינה, וכולם אחראים למחדל לא פחות מישי.

אבל הבעיה העיקרית בסימון שר כזה או אחר כאחראי למחדל היא העובדה שמהלך כזה מסתיר את התמונה האמיתית, מסב את תשומת הלב הציבורית מהתהליכים הכלכליים-חברתיים שהובילו למצב הנוכחי. אפשר רק לנחש כי גם אחרי הגל התקשורתי שיבוא בעקבות דו"ח המבקר, רוב אזרחי ישראל לא יידעו בדיוק כיצד ולמה קרסו שירותי הכיבוי במדינה. אבל המקרה של שירותי הכיבוי עשוי לספק הדגמה מאלפת בנוגע לאופן קבלת ההחלטות במדינת ישראל, ולדרך שבה מתבצעות (או לא מתבצעות) רפורמות חשובות בגופי השלטון.

מאיר שטרית. איפה הוא היה כששירותי הכיבוי התמוטטו?

מחסר בציוד ובכוח אדם

המשבר בשירותי הכיבוי וההצלה בישראל היה ידוע וגלוי בפני כל המעורבים בעניין זמן רב לפני השריפה בכרמל. בשנת 1995 הגישה ועדת-לפידות לשר הפנים דו"ח מיוחד שקבע כי מערך הכבאות אינו כשיר להתמודדות הולמת עם שריפות גדולות ורחבות היקף, ולוקה בארגונו, בפריסתו, בכוח-האדם העומד לרשותו ובציודו. שר הפנים שקיבל את הדו"ח לידיו היה לא אחר מאהוד ברק, כיום שר הביטחון. בשנת 1998 הגישה הוועדה לבחינה ולתכנון מערך הכבאות בראשות יוסי גינוסר את המלצותיה לשינוי מבני של שירותי הכבאות וההצלה. במסקנותיה ציינה הוועדה כמה בעיות מבניות ותקציביות המאפיינות את מערך שירותי הכבאות וההצלה בישראל, ובהן מחסור בכוח אדם, היעדר סמכות פיקודית אחידה, ציוד מבצעי מיושן והיעדר תקנות ייחודיות לבדיקות ומעקב אחר מצבם הרפואי של הכבאים.

השוואה למצב במדינות אחרות מבהיר בדיוק את היקף המחסור בציוד ובכוח אדם בשירותי הכיבוי. מהנתונים עולה כי מספר התושבים לכל כבאי בישראל גבוה פי חמישה מהממוצע בעולם.

מספר הכבאים בישראל ובעולם. מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת

בחינת של היקף הציוד ברשויות הכיבוי וההצלה בישראל לעומת המצב בעולם מעלה תמונה דומה:

המחסור בציוד הכיבוי בישראל. מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת

כיצד הגיעו שירותי הכיבוי וההצלה למצב העגום בו הם נמצאים כיום, או למצער נמצאו כשפרצה השריפה בכרמל? התשובה קשורה לשני גורמים: הרשויות המקומיות ומשרד האוצר.

אחת הנקודות אליהן מתייחסים הדו"חות בעניין נוגעת לעובדה שרשויות הכיבוי בישראל אינן פועלות תחת גוף אחד, אלא כל רשות כפופה בנפרד לרשויות המוניציפליות שבשטחן הן פועלות. הרשויות הן גם אלה שמעבירות את חלק הארי של תקציב שירותי הכיבוי. בסך הכל פועלות בישראל 24 רשויות כיבוי שונות, 20 כאיגודי ערים וארבעה כמחלקות עירוניות. רשויות אלה הן ישויות משפטיות עצמאיות, הנמצאות בשליטת הרשויות המקומיות. על אף שהחוק מעניק לנציב כבאות והצלה סמכויות להורות לרשות כבאות להושיט עזרה לרשות כבאות אחרת, ולהעביר אליה כבאים או ציוד, אין לו שום יכולת ממשית לאכוף את הסמכות הזו. הממשלה עצמה אחראית רק לכ-35% מתקציב שירותי הכיבוי בישראל. הרשויות המקומיות אמורות לממן כמחצית מהסכום, ולרוב מעבירות פחות מכך. היתרה מגיעה מהכנסות עצמיות.

הרכב תקציב הכבאות לשנת 2010, מתוך אתר המחקר והמידע של הכנסת

המבקר עצמו, בדו"ח המיוחד שפירסם בשנת 2007 על היערכות העורף וגופי ההצלה למצב חירום בעקבות מלחמת לבנון השנייה, כלל פרק מיוחד על שירותי הכבאות, שבו סקר את ההיסטוריה הארוכה של מסמכים בנושא, וכבר אז כבר קבע כי:

"ועדות שהוקמו משנת 1976 לבחינת המבנה הארגוני של שירותי הכבאות חזרו והמליצו להסב את מערך הכבאות ממערכת של שירותים מוניציפליים לשירות כבאות ממלכתי אחד, שיפעל במסגרת ארצית ויהיו בו מטה ארצי ושישה מטות מחוזיים שתחנות הכיבוי יהיו יחידות המשנה שלהם. נציב בעל סמכויות פיקודיות יעמוד בראש המערכת. אולם המלצות הוועדות, שחלקן אומץ בידי הממשלה – לא יושמו".

מבחינה זו ראוי גם לציין כי שר הפנים שפגע יותר מכל ברשויות המקומיות היה אברהם פורז משינוי, שבתקופתו חל קיצוץ חד מאוד בתקציבי האיזון שמקבלות הרשויות המקומיות. כך שכל אלה שמפנים אצבע מאשימה כלפי ישי, וטוענים כי תקציבי הישיבות מעניינים אותו יותר משירותי הכיבוי, מעלים טענה שאינה רלוונטית. גם אם ישי דואג מאוד לתלמידי ישיבות, הוא עדיין עשה יותר למען רשויות הכיבוי משר פנים כמו פורז, שמפלגתו עשתה הון פוליטי ממלחמה בתלמידי הישיבות. אגב, אחד מחברי הכנסת שהיו פעילים יותר מכולם בנוגע למשבר בשירותי הכיבוי הוא דוד אזולאי מש"ס, שאף הגיש הצעות חוק בנושא וניסה להשיג תקציבים נוספים עבור הכבאים. אבל אל אזולאי נגיע בהמשך.

הקרב על זכות השביתה

מדוע לא יושמו ההמלצות? מדוע לא בוצעה הרפורמה? כאן אנו כבר מתקרבים יותר לסיבות האמיתיות לאסון בכרמל ולקריסת שירותי הכיבוי, וכרגיל, הדרך הטובה ביותר להמשיך בבדיקה היא ללכת בעקבות הכסף. וכשהולכים בעקבות הכסף במדינת ישראל, לפחות בעקבות הכסף הממשלתי, מגיעים תמיד בסופו של דבר למשרד האוצר.

גם באוצר רוצים רפורמה בשירותי הכיבוי וההצלה, ומבינים את החשיבות של מערך כולל ומתחוזק להתמודדות עם שריפות ואסונות אחרים. אלא שרפורמה כזו עולה כסף, ולהוציא כסף על שירותים ממשלתיים נוגד לחלוטין את האידיאולוגיה של המשרד. בנוסף, אם כבר עושים רפורמה, למה לא למנוע מראש את כל מאבקי הכוחות עם העובדים שוודאי יעלו בהמשך? למה לא לאסור על הכבאים לנקוט בצעדים ארגוניים, ולמנוע מהם את זכות השביתה? סעיף כזה ברפורמה יימנע מהאוצר מאבקי שכר מתמשכים בעתיד, כמו זה שרק הרגע הסתיים מול הרופאים.

וכך, בעקבות דו"ח המבקר, אימצה הממשלה בראשות אהוד אולמרט החלטה נוספת, המתייחסת לסעיפים העיקריים של הרפורמה המתוכננת בשירותי הכיבוי וההצלה. וכך קובעת ההחלטה:

1.9. לאור אופייה של הרשות כארגון חירום,  לא יותר  לעובדי רשות הכבאות הארצית לנקוט צעדים ארגוניים, שיפגעו בשירות המבצעי  של הרשות. במסגרת  הדיון עם  ההסתדרות יובא סעיף זה כולו לדיון. כתחליף לצעדים ארגוניים אלה ייקבעו מנגנונים חלופיים להכרעה בחילוקי הדעות בהתייעצות עם ההסתדרות החדשה.

מיותר לציין שבכל העולם, איגודי הכבאים נחשבים לאיגודים מקצועיים חזקים מאוד, ואיש לא יחלום לגזול מהם את זכות השביתה. אפילו בארה"ב, שאינה ידועה בחיבתה הגדולה לעבודה מאורגנת, נחשב הלובי של הכבאים (IAFF) לאחד החזקים ביותר בוושינגטון, והוא פועל בשיתוף עם חברי קונגרס וסנטורים רבים. כחודש וחצי לפני השריפה בכרמל הכריזו הכבאים בלונדון על שביתה, במחאה על תוכנית לפטר רבים מהם. באחרונה מנהל FBU, המאגד כ-85% מהכבאים בבריטניה, מאבק נגד כוונות הממשלה לקצץ בפנסיה של הכבאים הגמלאים. האיגוד מכנה את המהלך "שוד לאור יום".

אבל באוצר ממשיכים להתעקש כי לכבאים בישראל לא תהיה זכות שביתה, גם אחרי שמשרד הפנים עצמו – בראשות אותו אלי ישי – הביע התנגדות לסעיף. במהלך הדיונים שהתקיימו בנוגע לרפורמה מאז, דגל האוצר בהליך של בוררות מוסכמת במקום האפשרות של זכות השביתה. באיגוד הכבאים הארצי ובהסתדרות רואים בסעיף פגיעה בלתי מידתית בזכות חוקתית של הכבאים, ומסרבים להתפשר בנקודה. אפשר להבין אותם: אין אף ארגון עובדים בעולם שיסכים לחתום את רפורמה ששוללת ממנו את הכלי האפקטיבי היחידי שיש לו – צעדים ארגוניים – ולמעשה מותירה אותו חסר הגנה מול החלטות המעסיק. האוצר בעצם מבקש מאיגוד הכבאים שיסכים לפרק את עצמו ולהתפזר, או לחלופין להפוך לוועדת קישוט ותו לא.

כבאים בארה"ב. נהנים מאיגוד מקצועי חזק ומבוסס לצד חליפות חלל ממש מגניבות

אלא שגם אם איגוד הכבאים היה מסכים לרפורמה, קשה להאמין שהתוספת התקציבית שהציעה הממשלה בהחלטה היתה פותרת את תחלואי שירותי הכיבוי וההצלה. לפי ההחלטה, למעשה, הממשלה לא אמורה להעביר שקל אחד נוסף לטובת הקמת רשות הכבאות הארצית. לפי תוכנית הרפורמה, התקציב שמעבירה הממשלה לטובת רשויות הכיבוי יישאר בדיוק באותו הסכום כמו ממקודם. 150 מיליון שקל נוספים היו אמורים להגיע מקיצוץ בבסיס מענקי האיזון שמגיעים לרשויות המקומיות, שבנוסף יידרשו להעביר במשך חמש השנים הראשונות להקמת הרשות את אותו הסכום שהן הקצו קודם לכן לטובת שירותי הכיבוי וההצלה! כלומר הממשלה לוקחת אחריות על השירות והופכת אותו משירות מוניציפאלי לשירות ממלכתי, אבל עדיין מצפה כי הרשויות המקומיות יממנו אותו! אם לא די בכך, קובעת הרפורמה כי:

2.1.5. שר הפנים, יוכל להטיל מדי שנה, מכסות על רשויות מקומיות לטובת אוצר המדינה, למימון רשות הכבאות וההצלה הארצית וזאת בין היתר בהתחשב בעלות הפעלת  רשות הכבאות וההצלה הארצית, בחסכון  הכספי שנוצר לרשויות המקומיות  בגין הקמתה ובעלויות  שיוטלו על הרשויות  המקומיות במסגרת יישום החלטה זו.  העברת הסכומים תתבצע בתחילת כל שנת כספים. הממשלה תוכל לקזז סכומים אלה מסך התשלומים המועברים לכל רשות מקומית לכל מטרה שהיא.

אז מה יש לנו כאן בעצם? הממשלה מאמצת החלטה להפקיע מידי הרשויות המקומיות את האחריות על שירותי הכיבוי וההצלה – אך עדיין מטילה עליהן את התפקיד של מימון המערך הארצי החדש. אם לא די בכך, מעתה ייאלצו הרשויות לשלם אגרות והיטלים שונים על מנת לקבל את השירות שהן עצמן מממנות! למרות שהיא לא מתכוונת להעביר שום תקציב ממשלתי נוסף, כך שתנאי עבודתם של הכבאים ודאי לא ישתפרו, הממשלה מבקשת לאסור עליהם לשבות, ובכך למנוע מהם כל אפשרות ממשית של מאבק. הרפורמה אינה כוללת שום התייחסות למחסור בציוד ובכוח אדם, כך שאינה מציעה שום פתרון לבעיות האמיתיות של שירותי הכיבוי וההצלה. באופן לא מפתיע, איגוד הכבאים והשלטון המקומי התנגד לרפורמה במתכונת שהוצעה.

אבל באוצר לא מוכנים לקבל לא כתשובה, וכשאיגוד הכבאים התמיד בסירובו לרפורמה המוצעת, החל המשרד "לייבש" את שירותי הכיבוי וההצלה במדינת ישראל. הכוונה ב"לייבש" אינה להתעלם מאיגוד הכבאים כשהוא עובר לידו במסדרון, אלא פשוט מאוד לא להעביר תקציבים ולהערים קשיים על שירותי הכבאות, עד שהם ייכנעו ויבואו לבקש את הרפורמה בעצמם. והנה, כך אומר ח"כ דוד אזולאי, יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, בדיון בנושא מנובמבר 2009 בהשתתפות סגן שר האוצר:

"אדוני סגן השר, מדינת ישראל צריכה להגיד את דבריה, האם מדינת ישראל מעוניינת בשירותי כבאות כנאה וכיאות למדינה מודרנית? מדינת ישראל והעומדים בראשה, במיוחד האחראים על המערכת הזאת, במיוחד משרד האוצר, צריכים לקבל החלטה. אולי רוצים להביא להתמוטטות המערכת הזאת כדי לשנות דברים במערכת. יכול להיות, אבל למה על חשבון האזרחים? לא יכול להיות שנמשיך ונעמיס על המערכת הזו עוד גזרה, עוד קיצוץ, עוד קיצוץ בתקנים, עוד סגירת תחנות, ובסופו של דבר אנחנו גם דורשים מהם לתת שירות, ועל השירות הזה אף אחד לא משלם".

באותה ישיבה ממש טוען יואב גדסי, יו"ר אגוד הכבאים, שבשל היעדר התקציב הוא אינו מסוגל לגייס כבאי אחד נוסף. סגן שר האוצר יצחק כהן פונה אליו ומציע לו לקדם את הרפורמה כפתרון למצוקת כוח האדם. על כך משיב גדסי: "רוצים להביא אותנו לקריסה, שנתחנן לרפורמה. אנחנו לא מתכוונים לעשות את זה". כלומר, לטענת יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה ויו"ר איגוד הכבאות, משרד האוצר, במטרה לקדם את הרפורמה שבה הוא חפץ, משחק בביטחון אזרחי ישראל, מחכה שיקרה אסון כפי שאכן קרה בכרמל על מנת להפעיל לחץ על הנוגעים בדבר לקבל את עמדותיו.

אז איפה היה אלי ישי בכל הסיפור הזה? הוא דווקא ניסה להשיג תקציבים מיידיים, כדי לטפל בחוסרים בשירותי הכיבוי וההצלה בלי קשר לרפורמה. בעקבות התעקשותו, קיבלה הממשלה בראשות נתניהו החלטה נוספת ביולי 2010, שבה היא חזרה על הצורך ביישום רפורמה בשירותי הכיבוי וההצלה, אך קבעה גם העברה תקציבית מיידית של 100 מיליון שקל לטובת הצטיידות וגיוס כוח אדם:

2.  להורות לנציבות הכבאות וההצלה להשלים את החוסרים המהותיים במערך הכבאות בציוד ובכוח אדם בעלות של 100 מיליון שקל, כפי שיגבש נציב הכבאות וההצלה ויאושר על ידי מנכ"ל משרד הפנים והממונה על התקציבים במשרד האוצר.

3. על מנת לממן את ה-100 מיליון שקל האמורים בסעיף 2 לעיל, להנחות את הממונה על התקציבים במשרד האוצר לתקצב 40 מיליון שקל בתקציב הפיתוח של נציבות הכבאות  לשנת  2010,  ולהנחות את משרד הפנים להעביר 30 מיליון שקל לתקציב הפיתוח של נציבות הכבאות מתקציבי הפיתוח של משרד הפנים במהלך השנה מיום קבלת החלטה זו. ביתרת הסכום יישאו הרשויות המקומיות, בהתאם לחלוקת מנכ"ל משרד הפנים.

על אף שההחלטה התקבלה ביולי 2010, עד השריפה בכרמל, בדצמבר אותה השנה, הרוב המוחלט של הכסף לא הגיע ליעדו.

דוד אזולאי, ש"ס. עשה למען הכבאים יותר מ - נאמר - ציפי לבני

מהשריפה בכרמל ועד היום

מאז השריפה בכרמל קיבלה הממשלה החלטה להעביר את האחריות על שירותי הכיבוי וההצלה ממשרד הפנים למשרד לביטחון פנים. הממשלה גם העבירה חלק מהתקציבים הנדרשים לשיקום השירות, ולפי נתוני נציבות הכבאות וההצלה, כבר הוזמנו 88 כבאיות מסוגים שונים, ובכלל זה שלושה מנופי גבהים, פורסם מכרז לרכישת ציוד מיגון לכל הכבאים, הושלמה פרישת תוכנית מחשוב מבצעית בכל שירותי הכיבוי, הושלם פרויקט הצבת מכולות עם ציוד כיבוי וחילוץ לחירום בכל שירותי הכיבוי, והחל שדרוג בית הספר לכבאות והצלה בראשון לציון.

בימים אלה עובד מנכ"ל המשרד לביטחון פנים, יעקב גנות, על תזכיר חוק לרפורמה בשירותי הכיבוי וההצלה. במשרד האוצר עדיין מתעקשים כי לאחר הרפורמה, לכבאים בישראל לא תהיה זכות שביתה. הכבאים וההסתדרות עדיין מתנגדים בתוקף לדרישה. במקביל דורש השלטון המקומי לקבל פיצוי הולם עבור הציוד והנדל"ן שבכוונת המדינה להפקיע מרשותו לטובת הקמת הרשות הארצית, ויש להניח שיהיו לו גם טענות נוספות בנוגע למקורות התקצוב של הרשות, כפי שעולה מהצעת הרפורמה של 2008. נראה כי בפני המשרד לביטחון פנים ניצבת עוד עבודה רבה.


המדריך הכלכלי למהפכן המתחיל (3): מה הקשר בין משבר הרשויות המקומיות למגדלי היוקרה של תל אביב

מדי כמה שנים עולה לכותרות המשבר המתמשך ברשויות המקומיות, מעורר כמה תגובות פה ושם, לעתים מניב שביתה קצרה, ושב ושוקע לתהום הנשייה של המודעות הציבורית. אלא שמשבר זה הוא במידה רבה מפתח להבין את בעיית הפערים החברתיים בישראל, ואת האופן שבו המדינה הולכת ונסוגה מההתחייבויות הסוציאליות שלה כלפי האזרחים. ואנחנו לא מדברים רק על חינוך או בריאות: קריסת מערך שירותי האש, למשל, שתוצאותיה היו ניכרות מאוד בשריפה בכרמל בדצמבר 2010, היא במידה רבה פועל יוצא של משבר הרשויות המקומיות והגירעון התקציבי העמוק בו הן מצויות. אחרי הכל, הרשויות הן אלה שאמורות להעביר 45% מהתקציב של שירותי הכבאות. ואם אין בקופה מספיק כסף כדי לשלם לעובדי העירייה, אפשר להניח שגם לא יהיה שם כסף לכבאיות חדשות.

כבאית אילוסטרטיבית. לא נשאר כסף לשלם לנהג

בחזרה אל נתניהו

ראוי לפתוח באחת הנקודות החשובות ביותר בנוגע לשלטון המקומי – רשויות, עיריות, מועצות אזוריות וכו'. גופים אלה משמשים למעשה קבלני הביצוע של הממשלה ברוב התחומים. הרשות המקומית היא זאת שאחראית באופן ישיר על מערכת החינוך בתחומה, על מרבית שירותי הרווחה, על תחום הדיור ועוד.  אלא שבמהלך השנים העבירה הממשלה עוד ועוד תחומי אחריות לרשויות המקומיות ולעיריות, מבלי להעביר להן תקציב מתאים, וכך העמיסה על תקציבי הרשויות המקומיות עלויות בהן הן לא יכלו לעמוד. כך נכתב בדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2004:

"העובדה שהרשויות נטלו על עצמן את האחריות במגוון רחב של תחומים איפשרה למשרדי הממשלה 'לייצא' אליהן משימות בלא תקצוב הולם, ותופעה זו תרמה להיווצרות גירעונות מקומיים. חלוקת העבודה בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי לא הוגדרה עדיין בצורה מסודרת, ולא הוסדרה מערכת מימון אמיתית ומתאימה לצורכי הרשויות המקומיות".

הגרף הבא, שלקוח מספרם של מומי דהאן ואבי בן בסט, "הכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות" (2009), מראה בצורה ברורה כיצד מתחילת שנות ה-80 החל התקציב הממשלתי המועבר לרשויות המקומיות להצטמצם כחלק מסך התקציב שלהן. אם בתחילת שנות ה-80 התקציב הממשלתי היווה כ-70% מסך ההכנסות של הרשויות המקומיות, הוא צנח לכ-40% בלבד באמצע העשור הקודם.

איך הקיצוץ עובד בפועל? ניקח לדוגמה את נושא הסעות התלמידים לבתי הספר. לפי תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), תשי"ט-1959, תלמידים מכיתה א' עד ד' זכאים להסעות אם הם גרים במרחק של שני קילומטרים ומעלה מבית הספר, ותלמידים מכיתה ה' ומעלה – ממרחק של שלושה קילומטרים מבית הספר. אלא שבחוק ההסדרים לשנת 2009 נקבע כי התקנה תשונה, כך שמעתה תלמידים עד כיתה ד' יהיו זכאים להסעות רק ממרחק של שלושה קילומטרים, ותלמידים בכיתה ה' ומעלה – ממרחק של ארבעה קילומטרים ומעלה.

במצב כזה יש לרשות המקומית (או לעירייה) שתי אפשרויות: להודיע לתלמידים על החמרת התנאים ולספק הסעות בהתאם לקריטריון החדש, או לקחת על עצמה את העלות הנוספת, ולממן ממקורותיה העצמיים את ההסעות עבור התלמידים שנפגעו מהחלטת הממשלה. ברשויות החזקות ובעיריות הגדולות נוטים לרוב להיכנס לנעלי הממשלה, ולהעביר כסף מהתקציב שלהן לטובת סעיפים שפעם תיקצבה הממשלה. לרשויות החלשות אין אפשרות כזו, והתלמידים באזורים אלה נאלצים ללכת ברגל או לממן בעצמם את ההסעות.

הגרף הבא, שוב מספרם של דהאן ובן בסט, מדגים את הבעיה. ניתן לראות כיצד ההשלמה שמעבירות הרשויות מהווה חלק גדול יותר מסך התקציב ככל שהרשות יותר חזקה, לצד גידול בהכנסות העצמיות מחינוך – כלומר כסף שנגבה ישירות מההורים עבור פעילויות שונות בבית הספר.

מתוך "הכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות", מומי דהאן ואבי בן בסט

מענקי האיזון שמקבלות הרשויות החלשות היו אמורים לפתור חלק מהבעיה. למעשה, לא מדובר כלל במענקים – אלא בהעברות תקציביות שנועדו לאפשר לרשויות המקומיות להעניק לאזרחים שירותים מסוימים מטעם המדינה. תקציבים אלה באמת הציעו סיוע מסוים, עד שבנימין נתניהו, בקדנציה שלו כשר אוצר, קיצץ אותם בחדות. בתחילת העשור הסתכמו מענקי האיזון שהעבירה הממשלה לרשויות המקומיות בכ-4 מיליארד שקל בשנה. ב-2004, כחלק מהתוכנית הכלכלית של נתניהו, קוצצו המענקים לכ-2.2 מיליארד שקל בשנה. מאז אותה שנה לא התקרב היקף המענקים לרמתו בתחילת העשור. ב-2010 הסתכמו תקציבי האיזון לרשויות המקומיות ב-2.46 מיליארד שקל בלבד. כלומר, מבחינה ריאלית הסכום אפילו נשחק – למרות הצמיחה במשק והמצב המצוין לכאורה של הכלכלה הישראלית.

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ-2010

 הקיצוץ החד שהושת על הרשויות בין לילה הכניס רבות מהן לסחרור פיננסי מתמשך. הן נאלצו לקחת הלוואות בהיקף עצום כדי לספק לאזרחים את השירותים הנדרשים, וצברו גירעונות ענק. תשלומי הריבית השנתית, שמסתכמים בעשרות ומאות מיליוני שקלים, מכבידים על תקציבן עד היום. מסמך הרקע של מרכז המחקר והמידע מ-2004 קובע מפורשות כי "הסיבה העיקרית לגידול במספר הרשויות הלא-מאוזנות היא הקיצוץ בהעברות הממשלה ובמענק הכללי לאיזון הרשויות", ומוסיף כי "להפרש בסכום לא ניתן פתרון בצורת מקורות הכנסה אחרים או נוספים".

לא די בכך שתקציבי האיזון לא חזרו לרמתם הקודמת, לעתים קרובות גם התקציבים המקוצצים אינם מגיעים בשלמותם. בהצעת חוק שהונחה על שולחן הכנסת בשנה שעברה, ועליה חתומים חברי כנסת המקואליציה והאופוזיציה, נטען כי "מרבית הרשויות המקומיות אינן מקבלות את מענק האיזון בשלמותו, אלא מענק חלקי בלבד בשיעורים המשתנים מדי שנה שלא ניתן לצפותם ולהיערך לפיהם. שחיקת מענקי האיזון הגיעה אף ל-50% ויותר ממענקי האיזון שנקבעו ב-2004". ההצעה קובעת מועדים מוסכמים להעברות הסכומים במטרה למנוע את אי העברת התקציבים.

מגדילים את הפערים

הטענה העיקרית שנשמעת כנגד השלטון המקומי היא שמדובר במערכת מושחתת ומסואבת, וזאת הסיבה העיקרית לקשיים התקציביים בהן הרשויות המקומיות נתקלות. אלא שמחקר שערך בנק ישראל בנושא העלה מסקנות אחרות. ד"ר עדי ברנדר, ממחלקת המחקר של בנק ישראל, אמר את הדברים הבאים בדיון בוועדת הפנים ב-2010:

"אנחנו חקרנו את התפקוד של השלטון המקומי בכמה תחומים. הממצאים שלנו היו בעיקר, כמו שנאמר בראשית הישיבה, שאיכות הניהול בשלטון המקומי בישראל היא בסך הכל טובה במרבית הרשויות ועוד יותר מזה, כאשר אנחנו מסתכלים על גודל האוכלוסייה שמקבלת שירות, יש כמה עשרות רשויות, בעיקר קטנות, בהן איכות השירות היא בעייתית יותר. כמו ששר הפנים אמר, הרשויות האלה גם היום מטופלות אחרת. מצאנו גם שאין מתאם מאוד חזק בין החוזק הכלכלי של הרשות לבין איכות הניהול. בהחלט יש הרבה מאוד רשויות חלשות, שהאוכלוסייה שלהן חלשה, ושהן מנוהלות היטב".

משבר הרשויות המקומיות הוא פועל יוצא של המדיניות הניאו ליברלית של הממשלה, שמנסה כל הזמן לצמצם ברמת ההוצאות שלה על האזרח. לפי מחקר של OECD מ-2010, ההוצאות של ממשלת ישראל על הרשויות המקומיות הן מהנמוכות בין מדינות הארגון. על פי נתונים שהציג אולף מרק, כלכלן ומומחה לפיתוח אזורי בארגון, ב-2009 הקצתה ישראל פחות מ-15% מתקציבה עבור הרשויות המקומיות, והיא דורגה במקום ה-25 מתוך 28 מדינות.

כמובן, מגמה זו לא הסתיימה. על שולחן הממשלה מונחת כיום הצעה להפעלת שירותי שיטור עירוניים, כפי שנהוג במדינות רבות בעולם. אלא שלפי ההצעה, הממשלה מתכוונת לממן רק 50% מהעלויות של השיטור העירוני. העיריות והרשויות המקומיות יצטרכו להעביר עוד 50% מתקציבן. כלומר, שירות שהוענק עד כה במימון מלא של המדינה – באמצעות המשרד לביטחון פנים המופקד על המשטרה – ימומן, אם ההחלטה תאומץ, מתשלומי הארנונה של התושבים. מובן מאליו שהרשויות החלשות לא יוכלו לעמוד בכך, ולמען האמת, בטווח הארוך לא ברור גם אם העיריות החזקות יסתדרו עם האחריות הנוספת. זאת אחת הסיבות שעיריית תל אביב מביעה תמיכה במחאת האוהלים – היא אחת הנפגעות העיקריות מהמדיניות הממשלתית. למעשה, מגדלי היוקרה שנבנו בעיר בשנים האחרונות הן במובן מסוים פועל יוצא של משבר הרשויות המקומיות – כל עירייה חייבת להגדיל עד למקסימום את תשלומי הארנונה וההכנסות האחרות שלה אם היא רוצה לשרוד את המדיניות הכלכלית של ממשלת ישראל. עיריית תל אביב, שנאלצה לקחת על עצמה הוצאות גדולות במקומות בהן הממשלה החליטה להקטין את השתתפותה, חייבת להגדיל את התקציב כדי להבטיח את יכולתה לעמוד במשימות אלה. רשויות מקומיות אחרות, שאינן מושכות אליהן עסקים ואוכלוסייה חזקה כמו תל אביב, פשוט מאוד קורסות.