הקומדיה העצובה של חוק הדיור הציבורי

קבלו סיפור: בשנת 2008, עשר שנים אחרי שנחקק חוק הדיור הציבורי – חוק שמעולם לא יושם – הגיע ח"כ רן כהן, יוזם החוק, לפשרה עם משרדי האוצר והשיכון. לפי ההבנה בין הצדדים, כהן ישנה סעיפים מסוימים בחוק, שנועד לאפשר למי שמתגורר בדיור ציבורי במשך תקופה לרכוש את דירתו בהנחה משמעותית, וכן יסכים לדחות את תחילתו עד ינואר 2011. בתמורה התחייבה הממשלה כי החוק ייכנס באופן סופי לתוקף בתחילת 2011.

בעקבות ההסכם שנחתם בין כהן (וח"כ יורם מרציאנו) לבין הממשלה, עלה כהן בעצמו לדוכן הנאומים בכנסת, וביקש מהח"כים לתמוך בדחיית החוק בשנתיים נוספות. הדחייה נכנסה לחוק ההסדרים של 2010-2009, והחוק שוב לא יושם.

עברו שנתיים, רן כהן הספיק לפרוש מהכנסת, ואז הגיעו הדיונים על התקציב וחוק ההסדרים ל-2012-2011. וכמו בעשר השנים הקודמות, כלל משרד האוצר סעיף החוק ההסדרים שדוחה את יישום חוק הדיור הציבורי לשלוש שנים נוספות. כהן, שזעם על הפרת הסיכומים, הגיע לדיון של ועדת הכספים – הפעם כאזרח מהשורה – ושטח את טענותיו:

"באוגוסט לפני שנתיים, במהלך חקיקה לקראת קריאה שנייה ושלישית, באו אלינו מהאוצר וממשרד השיכון וביקשו הצעת פשרה: ראשית, נשנה את החוק כך שהדירות יימכרו לא רק על פי ותק, כפי שהיה במקור, אלא גם על פי מספר נפשות, והסכמנו, וגם על פי הפרדה בין פריפריה ומרכז, והסכמנו. הממשלה באה ביוזמתה ובהחלטה נחושה שהחוק ייכנס לתוקף ב-1 בינואר 2011. זה היה חלק אינטגרלי של ההסכם. אני אומר לכם שאם מישהו כאן לא מאמין לי, שירים טלפון ליורם מרציאנו וישאל אותו האם אנחנו היינו מסכימים להסכם הזה בלי שהיה חלק אינטגרלי של ההסכם. כלומר, ב-1 בינואר 2011 החוק נכנס לתוקף"

התשובה של משרד האוצר לטענות האלה היא לא פחות ממדהימה. היועץ המשפטי של משרד האוצר, עו"ד יואל בריס, מודה כי הטענות של רן כהן נכונות, וכי היתה הסכמה בין הממשלה לבין יוזם החוק לפיה בעקבות התיקונים והדחייה הנוספת, הממשלה תתמוך ביישום החוק. עם זאת, טוען בריס, "לא היתה כל הסכמה, במפורש או במשתמע, לשלול מן הממשלה את האפשרות לשוב ולקבוע את עמדתה באשר לחוק או באשר לתחילת החוק בתום תקופת הדחייה". מה שהיועץ המשפטי של משרד האוצר בעצם אומר הוא שהממשלה התחייבה לתמוך ביישום החוק, אבל היא לא התחייבה לעמוד בהתחייבויות שלה.

הדברים שאמר נציג משרד האוצר באותו דיון מופרכים עוד יותר, אם זה בכלל בגדר האפשר. לפי ראובן קוגן מאגף התקציבים באוצר, "העמדה המשפטית שלנו וגם העמדה המהותית שלנו היא שעם סיום תקופת ההסכם, תמו גם ההבנות בין הצדדים". כלומר, ההסכמות היו תקפות רק עד סוף 2010 – אותו פרק זמן שבו הסכים רן כהן לדחות את יישום החוק – וברגע שמגיעה תורה של המדינה לקיים את הצד שלה בהסכם, היא טוענת שכבר אין לו תוקף. הדבר מקביל למישהו שייקח הלוואה מהבנק לתקופה קבועה מראש, וברגע שיגיע מועד הפירעון הוא ייטען שחוזה ההלוואה התייחס רק לתקופה עד מועד הפירעון, ואין לו תוקף לאחר מכן.

רן כהן. כתב ספר שלם על הסאגה של חוק הדיור הציבורי

הדיור הציבורי כמשל

עבור מי שרוצה להבין את חלק מהשינוי האידיאולוגי-כלכלי שעברה מדינת ישראל בשישים ומשהו שנות קיומה, סוגיית הדיור הציבורי מספקת שיעור מאלף.

בשנות ה-50 של המאה הקודמת בסביבות 50% מהבנייה למגורים בישראל היתה בנייה ציבורית, כלומר בנייה שנעשתה ביוזמת המדינה ובמימונה. בנייה זו התבצעה בעיקר על ידי החברה הממשלתית "עמידר", שהוקמה בשנת 1949, במטרה "לעסוק במפעלי בניין, פיתוח, אכלוס ואחזקה במדינה, לקדם ולעודד מפעלי בניין פיתוח ושיכון בכל דרך שהחברה תמצא לנכון".

עד סוף שנות ה-60 ירד שיעור הבנייה הציבורית מתחת ל-30% מכלל הבנייה למגורים, בין היתר בזכות התפתחות השוק הפרטי. לקראת שנות ה-70 החליטה המדינה לשנות גישה, ובמקום להשקיע בבניית דירות ציבוריות, היא החלה להעניק סיוע כספי לאזרחים כדי שירכשו או ישכרו דירה בשוק הפרטי. בעקבות גל העלייה של תחילת שנות ה-90 חזרה הממשלה לבנייה ציבורית למשך תקופה קצרה מאוד. עד סוף העשור ירד חלקו של הדיור הציבורי בישראל מסך הדירות במדינה לכ-6% בלבד.

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2001

מעניין לשים לב שמתוך שמונה המדינות עם שיעור הדיור הציבורי הנמוך ביותר (האחרונה היא יוון, עם 0%), חמש הן אותן מדינות שנמצאות כיום בלב משבר החובות לאירופה

ב-1997, שנה אחת לאחר שנכנס ללשכת ראש הממשלה בפעם הראשונה,  החליט בנימין נתניהו להפריט את פעילות הדיור הציבורי, ולהעביר את ניהול הדירות לחברות פרטיות. בתגובה להחלטה יזם ח"כ רן כהן מסיעת מרצ את "חוק הדיור הציבורי", שנועד לאפשר למי שמתגורר בדיור ציבורי במשך תקופה ארוכה לרכוש את הדירה שבה הוא גר בהנחה משמעותית של כ-85%. הכסף שייכנס לקופת המדינה כתוצאה ממכירת הדירות היה אמור להיות מושקע בבניית דירות חדשות, שייתנו מענה לרשימה המתארכת של זכאים לדיור ציבורי שאינם מקבלים כיום מענה.

החוק אושר בכנסת בשנת 1998, והיה אמור להיכנס לתוקף ב-1999. אלא שאז נכנס לתמונה משרד האוצר, שהחליט לדחות את יישום חוק הדיור הציבורי באמצעות חוק ההסדרים. ממועד אישורו בכנסת נדחה החוק יותר מחמש פעמים, לתקופות של שנה אחת עד שלוש שנים. חוק ההסדרים לשנת 2012-2011, כאמור, דחה את יישום החוק עד 2014.

השימוש של משרד האוצר בחוק ההסדרים כדי לדחות חוקים בהם אינו חפץ אינה עניין נדיר, ולמעשה, זוהי אחת המטרות העיקריות של חוק ההסדרים. חוק חינוך חינם לגיל הרך, למשל, אותו המליצה ועדת טרכטנברג ליישם בשנים הקרובות, אושר בכנסת עוד בשנת 1984, ומעולם לא יצא לפועל בזכות דחיות חוזרות ונשנות. המקרה של חוק הדיור הציבורי מקומם עוד יותר, מכיוון שהוא למעשה לא כרוך בהוצאה תקציבית מצד המדינה. המדינה לא צריכה להשקיע שקל אחד על מנת ליישם את החוק, להפך. החוק אמור להכניס כסף לקופת המדינה ממכירת דירות ציבוריות לדיירים, כסף שאמור להיות מושקע בבניית דירות חדשות.

לא שיקולים מקצועיים – אידיאולוגיה

מדוע רוצה משרד האוצר לדחות את יישום החוק? הטענה הרשמית של גורמים במשרד היא כי מלאי הדירות הציבוריות נמוך מאוד, ומכירת הדירות הציבוריות הציבוריות תקטין אותו עוד יותר. אבל אם המשרד באמת מודאג ממלאי הדירות הנמוך, מדוע הוא אינו מקצה סכומים בתקציב לטובת בנייה ציבורית, במטרה להגדיל את מלאי הדירות?

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2004. "עמיגור" היא חברה לדיור ציבורי שבבעלות הסוכנות היהודית

האמת היא שמלאי הדירות הציבוריות במדינת ישראל מעניין את פקידי האוצר כקליפת שום, ואולי אפילו פחות. איך אפשר לדעת את זה? פשוט מאוד: בעשור האחרון, למרות שחוק הדיור הציבורי לא יושם, בכל זאת נערכו כמה מבצעים במסגרתם מכרה המדינה כ-33 אלף דירות ציבוריות לדיירים שהתגוררו בהן. מבצעי המכירות התבצעו בהתאם להחלטות ממשלה בנושא – לא במסגרת חקיקה מוסדרת – והכניסו בסך הכל כ-2.75 מיליארד שקל לקופה. אגב, מתוך אותן דירות נמכרו יותר מ-2,000 בשוק החופשי לפי המחיר הגבוה ביותר שיכלה המדינה לקבל – מבלי לתת שום הנחה לדיירים האמיתיים.

מתוך הסכום הזה, קצת יותר ממיליארד שקל עבור לסוכנות היהודית, שמחזיקה בחלק מהדירות באמצעות חברת "עמיגור". הסוכנות עצמה לא הסכימה להשתתף במתן הנחות לדיירים באותן דירות, ודרשה שהמדינה תפצה אותה עבור כל דירה שנמכרת בהנחה – כלומר שהמדינה תעביר לה את הסכום שמשקף את השווי המלא לדירה. 187 מיליון שקל הועברו לחברות הדיור העירוניות ממשלתיות "חלמיש" (תל אביב) ו"פרזות" (ירושלים).

הסכום הנותר, בניכוי ההוצאות על מבצעי המכירות, היו אמור ללכת לטובת רכישת דירות ציבוריות חדשות, במטרה להגדיל את המלאי. אבל סדרי העדיפויות של משרד האוצר שונים, וכך החליטו פקידי המשרד "להחרים" סכום של 438 מיליון שקל מתוך סך ההכנסות ולהשתמש בו למטרות אחרות. בסופו של דבר, מתוך הכנסות של כמעט 3 מיליארד שקל, רק 205 מיליון שקל הוקדשו לרכישת דירות חדשות. 

לאן הלך הכסף ממכירת הדירות הציבוריות – לפי דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת:

הכנסות ממכירת דירות ציבוריות			2.75 מיליארד שקל
סכום שעבר לסוכנות היהודית			1.081 מיליארד שקל
עמלות ושומות			128 מיליון שקל
הכנסות משרד השיכון ממכירת הדירות			1.54 מיליארד שקל
הוצאות משרד השיכון על פעולות שיכון			680 מיליון שקל
	רכישת דירות	דירות רגילות		120 מיליון שקל
		דירות לנכים המרותקים לכיסא גלגלים		85 מיליון שקל
יתרה שנשארה בידי משרד השיכון			237.5 מיליון שקל
יתרה שהועברה לחברות עירוניות-ממשלתיות			187 מיליון שקל
יתרה שנשארה בידי משרד האוצר			438 מיליון שקל

לפי דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת שממנו נלקחו נתונים אלה, שנכתב, אגב, בשבועות האחרונים, "עד לסיום כתיבת המסמך לא התקבלה תשובה ממשרד האוצר בדבר ניצול 438 מיליון שקל שהועברו אליו. יוזכר כי לפי החלטת הממשלה מדצמבר 1999, הסכום כולו אמור לשמש למימון פתרונות דיור קבע או פתרונות דיור לטווח ארוך לזכאים לדיור ציבורי".

הדו"ח הנזכר לעיל אמנם התפרסם רק בשבוע שעבר, אבל הבעיה שהוא מעלה ידועה היטב למי שמעורה בדיוני ועדות הכנסת. הנה לדוגמה ציטוט מתוך פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים בנושא שנערכה בסוף נובמבר 2010. הדובר הוא אורי אלדר, חבר פורום הארגונים החברתיים לביטול חוק ההסדרים:

"כמובן שהכסף הזה נכנס לתוך הבור של האוצר ולא השתמשו בו לאותה מטרה אותה קובע החוק, מכיוון שהחוק לא היה בתוקף. מי שרוצה לשים לב, בחוק יש סעיף שמחייב הקמת קרן ש-75 אחוזים מהסכום הנצבר ישמש להקמת דירות מחדש ו-25 אחוזים ישמשו לשיפוץ הדירות הקיימות שנמצאות עדיין בבעלות עמיגור ועמידר. הקרן לא הוקמה והכסף פשוט נעלם בידי האוצר"

אז לאן באמת הלך הכסף? אף אחד לא יודע, מלבד אולי כמה פקידים במשרד האוצר. הנה קטע נוסף, אחרון להיום, מדיון שנערך בוועדה לביקורת המדינה עוד ביולי 2009. חילופי הדברים הם בין ח"כ יואל חסון (קדימה) לבין ראובן קוגן, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר.

היו"ר יואל חסון: כמה נשאר בקופת האוצר?

ראובן קוגן: בקופת האוצר אין כסף. חלק מהכספים בהתאם להסכם האחרון וגם בהתאם להסכמים הקודמים, חלק מהכספים הולכים למשרד האוצר, התמורה התחלקה – – –

היו"ר יואל חסון: אז חלק כן הלך לאוצר

ראובן קוגן: חלק מהכסף הולך לצרכי משרד האוצר.  ההסכם האחרון דיבר על 25% ו- 75%, כאשר 75% מהכסף הולך בהתאם להסכם שנתחם בין שר השיכון לבין שר האוצר, זה 25% הולכים למשרד האוצר – – –

 היו"ר יואל חסון: מה אתם עושים בכסף?

 ראובן קוגן: למדינת ישראל יש צרכים אחרים. שיכון זו בעיה אחת מכל הבעיות שהמדינה מתמודדת איתן

אי אפשר שלא לגחך למשמע התגובה של משרד האוצר. למדינת ישראל יש בעיות אחרות להתמודד איתם מלבד הדיור הציבורי, זה נכון, אבל ממשלת ישראל החליטה בעבר להקצות את כל הכסף ממכירת הדירות הציבוריות לטובת הקמה ורכישה של דירות חדשות. באיזו סמכות משרד האוצר מחליט להפנות את הכספים הללו לטובת מטרות אחרות?

אבל האמת היא שמדובר בתשובה הקבועה של משרד האוצר לדרישה להקצות כספים למטרות חברתיות כלשהן. כך, לפי האוצר אי אפשר לתת העלאות שכר לרופאים, כי מצבם של העובדים הסוציאליים הרבה יותר גרוע. ואי אפשר לתת העלאות שכר לעובדים הסוציאליים, כי צריך להשקיע יותר בחינוך. ואי אפשר להעביר כסף לחינוך, כי מה שחשוב באמת זה להשקיע בתשתיות הציבוריות. אבל כשמגיע תורן של התשתיות הציבוריות, מסתבר שהאוצר שומר את הכסף כדי להשקיע במערכת הבריאות הציבורית, וכך חוזר חלילה.

למעשה, אם להאמין לטענות האוצר, הבעיה של מדינת ישראל אינה שפקידי המשרד הם אטומים מבחינה חברתית – אלא שהם יותר מדי מודעים לבעיות החברתיות, לפערים ולקשיים של השכבות החלשות. פקידי האוצר כל כך רגישים למצוקות, שהם אינם מסוגלים להוציא ולו שקל אחד לטובת מטרות סוציאליות, מחשש שההוצאה תבוא על חשבון מטרות סוציאליות אחרות. באופן כמעט פלאי, הדילמות האלה אינן מעכבות את האוצר כשהוא יוזם הפחתה של מס החברות, הטבות מס לאלפיון העליון או מענקי עתק לחברות ענק כמו אינטל. ואולי הגישה הזאת מספקת רמז לשאלה לאן הלך הכסף.

מי שמעוניין להרחיב את ידיעותיו בנושא מוזמן לעיין בספרו של רן כהן – "המלחמה על הבית – מהלכיו של חוק הדיור הציבורי" – שהתפרסם בהוצאת חמד בשנת 2008

---