המדריך הכלכלי למהפכן המתחיל (2): למה חייבים לסמן את משרד האוצר כאחת המטרות העיקריות של המאבק

בתחילת שנות ה-90, בימים המוקדמים של ממשלת רבין, עבד דוד שלי בתפקיד כלשהו במשרד החקלאות. אותה שנה, כפי שקורה לעתים קרובות במזרח התיכון,  היתה שנת בצורת, והממשלה קיבלה החלטה להעביר פיצוי בסכום של כמה מיליוני שקלים לחקלאים באזור הצפון שנפגעו ממזג האוויר ונקלעו לקשיים. דוד שלי היה האיש שהופקד על חלוקת הכסף לפי מפתח עליו הוסכם מראש.

אלא ששלושה חודשים לאחר אותה ההחלטה, הכסף עדיין לא הגיע. דוד שלי החליט להתקשר לחשב המשרד, שכפוף באופן ישיר לחשב הכללי במשרד האוצר, כדי לברר מדוע העברת הכספים מתעכבת. החשב קצת גמגם, קצת התחמק, הסביר שהכסף עוד לא הגיע ממשרד האוצר, ושצריך עוד לקבל אישורים, אבל כשדוד שלי התעקש, ואמר שיש חקלאים שסומכים על הפיצוי הזאת כדי לסיים את השנה, הוא השיב: "אתה ואני, אנחנו צריכים להגן על הקופה הציבורית מפני החמסנים האלה!"

"אתה מבין את החוצפה?" אמר לי הדוד כשסיפר לי על המקרה כעבור כמה שנים. "החקלאים האלה קורעים את התחת שלהם, נמצאים על סף פשיטת רגל, הממשלה מקבלת החלטה לסייע להם, ופקיד אחד מחליט שזה לא מתאים לו! כאילו הוא נפוליאון".

מי באמת קובע את המדיניות הכלכלית של המדינה

כמובן, דוד שלי טעה לחלוטין. למעשה, אם זאת היתה רק גחמה של פקיד אחד, לא היתה כאן בעיה רצינית. בסופו של דבר אותו חשב היה מסיים את תפקידו, והכל היה בא על מקומו בשלום. אלא שלא מדובר במקרה אחד – מדובר בשיטת פעולה. כך פועלים אנשי משרד האוצר במשך עשרות שנים (או לפחות מאז משבר הכלכלי של אמצע שנות ה-80), וכך הם קובעים את סדר העדיפויות הכלכלי של מדינת ישראל. מהמשפחות החזקות במשק אין לנו שום ציפיות: הן עושות את מה שכל קפיטליסט טוב עושה – מנסות להרוויח המון כסף על חשבוננו בלי לשים זין. משרד האוצר, לעומת זאת, הוא זרוע ממשלתית שאמורה לפעול ממדיניות רחבה יותר, לנצל את כספי המסים שלנו לטובת כל האזרחים, ולא רק לקצץ בתוכניות רווחה ולהציע שכר מעליב לרופאים, מורים וכל השאר. אבל בפועל, המשרד הוא חוד החנית בכל התפיסה הניאו ליברלית שהשתלטה על ישראל בעשור האחרון. והוא מוציא לפועל את האידיאולוגיה שלו מבלי להתחשב בכללי המשחק הדמוקרטיים, או אפילו בהחלטות הממשלה והכנסת. והנה כמה דוגמאות.

את השריפה בכרמל, זוכרים? בישיבת הממשלה שהתכנסה לאחר מכן בטירת הכרמל, בדצמבר 2010, הודיע נתניהו כי המדינה תקצה 60 מיליון שקל לטובת שיקום הכרמל. לפני חודש וחצי סיימה ועדת ההיגוי לסיכום נזקי השריפה את עבודתה,  והמליצה להקצות סכום מעט נמוך יותר, 55 מיליון שקל, לטובת המהלך. בראש הוועדה עמד מנכ"ל משרד ראש הממשלה, איל גבאי. אבל לאוצר זה לא הספיק, והוא פשוט סירב להעביר את הכסף. במשרד טוענים כי "הקצאת מימון נוסף לעניין חשוב כזה או אחר תבוא על חשבון תחומים לא פחות חשובים – כמו רווחה, חינוך, בריאות וכו'. יש מסגרת תקציבית שצריך לעמוד בה". שימו לב – התחומים הלא פחות חשובים הם רווחה, חינוך ובריאות. באוצר לא שוקלים לרגע לעצור את מתווה הפחתת המס לעשירונים העליונים, שצפוי לעלות לקופת המדינה כ-9 מיליארד שקל (!) בשנים הקרובות. זוהי אידיאולוגיה שמסווה את עצמה כשיקולים מקצועיים.

נפוליאון בונפרטה. מעולם לא היה צריך להתמודד עם הסרבנות של אגף התקציבים

אבל השריפה בכרמל, אחרי הכל, היא אירוע מאוד נקודתי, וההשלכות שלה על המדיניות הכלכלית של המדינה אינן כה משמעותיות, כמו לדוגמה, המחסור המתמשך במיטות אשפוז בישראל (ע"ע הזקנה במסדרון). נתחיל בנתון: ב-1980 היו בישראל 2.95 מיטות על כל 1,000 אזרחים. עד 2008 הספיק המספר לצנוח ל-1.98 מיטות לכל 1,000 איש. הבעיה ידועה, ולכן ב-2005 הקימה הממשלה ועדה משותפת למשרד הבריאות ולמשרד האוצר, שהמליצה על תוספת של 3,640 מיטות עד 2015. כמובן, הכסף לתוספת המיטות מעולם לא הגיע. הנה התשובה המדהימה של יהודה רון, סמנכ"ל בכיר וראש מינהל תכנון ובינוי במשרד הבריאות, כשנשאל בוועדת הכספים בתחילת 2010 מדוע ההמלצות מעולם לא יושמו:

"אכן הוקמה ועדה משותפת לאוצר ולבריאות בעקבות החלטת ממשלה, שהתבקשה להגיש את המסקנות שלה תוך 45 ימים, אבל כמובן העבודה שצריך להקדיש לנושא הזה אורכת הרבה יותר זמן. בכל אופן אנחנו סיימנו את העבודה ובשלב מסוים האוצר ניתק מגע. כשהגשנו את המסמך המסכם לאוצר היו לו כמה הערות, אבל מאותו רגע נוצר נתק. כל ניסיון שלנו להביא את זה בחזרה לממשלה כגוף משותף, או כוועדה משותפת לאוצר ולבריאות, לא צלח. נכון להיום, זה לא הוגש".
(מתוך פרוטוקול הוועדה, באתר כנסת פתוחה)

כמובן, גם בתקציב לשנתיים הקרובות ההמלצות לא תוקצבו. אבל זה עוד לא הכל: גם כאשר המדינה מקצה כסף לטובת מיטות אשפוז, האוצר מערים קשיים ומנסה למנוע את ניצולו. בשנת 2010, למשל, הסתכם התקציב המאושר הרגיל לטובת הקמת מחלקות אשפוז ב-47 מיליון שקל. מתוך סכום זה, נוצלו 20 מיליון שקל בלבד – שיעור ביצוע של 42.2%!

מדוע לא ניצל משרד הבריאות את כל הסכום, לאור מצוקת האשפוז הקשה? התירוץ היה "מורכבות ההתקשרות עם גורמי חוץ לרכישת שירותי בנייה והצטיידות". בפועל, מה שקורה הוא שהחשב של משרד הבריאות, שכמו בשאר משרדי הממשלה כפוף ישירות לחשב הכללי במשרד האוצר, מקשה על המשרד לנצל את התקציב, מתוך מטרה שבסוף השנה יחזור הסכום לקופת המדינה, כלומר למשרד האוצר, שינצל אותו לפי ראות עיניו. כך קורה גם במשרד השיכון. הנה, כאן  מתואר איך משרד האוצר משתמש בתקציב לסבסוד משכנתאות באותו האופן.

מקור: מרכז המחקר והמידע של הכנסת

הציניות של אנשי האוצר בנוגע לבעיית מיטות האשפוז אינה יודעת גבול. בהמשך אותו דיון בוועדת הכספים מנסה יאיר זילברשטיין, רכז בריאות באגף התקציבים של משרד האוצר, להסביר לחברי הכנסת מדוע הירידה במספר מיטות אשפוז לנפש נובעת בעיקר מההתייעלות של המערכת. חברי הכנסת, שבניגוד לתדמית שהתקשורת יוצרת להם כלל אינם מטומטמים, משיבים לו כגמולו:

יאיר זילברשטיין: "ברמה הדדוקטיבית אנחנו רואים ירידה במספר מיטות האשפוז לנפש ואנחנו גם יודעים להסביר אותה, יודעים להסביר אותה בצורה מאוד מפורשת, היא נובעת מאל"ף, הוצאה מאוד אינטנסיבית של פעולות שהיו פעם באשפוז החוצה, וזה מגמה שרואים אותה בארץ בצורה מאוד חזקה בגלל מבנה המערכת של קופות החולים.  בי"ת, מה שיכול להסביר כמעט את כל הפער זה בעצם ירידה בשהייה הממוצעת. והרבה בגלל מחסור אמיתי, אבל נובע גם משינויים שקורים במערכת, גם שינויים טכנולוגיים, שקיצרו את ה—"

ח"כ רחל אדטו (קדימה): "לא, אני מוכרחה להפסיק אותך בזה. 15 שנה בתפקידי כסגנית מנהל כללי בבית חולים, אחד התפקידים שאתה מקדיש לו הכי הרבה זמן זה אל"ף לחפש מיטות לטיפול נמרץ, מונשמים מחוץ לבניין, כשכל היום אתה מתעסק, יום ולילה אתה מחפש מיטות. ודבר שני, אתה מחפש איזה חולים אתה מוציא הכי מהר ושולח אותם למוסדות ולבתי אבות וכדומה, כדי לפנות את המיטה. אז הירידה במשך האשפוז היא מלאכותית".

ח"כ חיים אורון (מרצ): "מר זילברשטיין, אני קיוויתי שתבוא בהתחלה ותגיד 'חברים יקרים, כל מה שאמרתם זה צודק, רק החליטו לעשות גדר במצרים וגדר בגליל וגדר בנגב, אין לנו כסף'. הייתי מבין. כשאתה מתחיל להסביר באופן מקצועי למה לא צריך מיטות, אני מבין כנראה שאנחנו חיים בעולם אחר. תגיד 'אין כסף', אני מבין. אבל כשאתה בא ואומר את כל הנימוקים המקצועיים, שבעצם לא צריך אולי, כי יש עודף ויש זה, תעזוב את זה, תשאיר את זה למישהו אחר".

המרכז הרפואי סורוקה. בדרום יש פחות מ-1.4 מיטות ל-1,000 נפש

הדיקטטורה של חוק ההסדרים

וכמובן, יש את נושא חוק ההסדרים. חוק ההסדרים, שמוגש כל שנה יחד עם חוק התקציב, הוא הכלי האולטימטיבי של האוצר להעביר את כל הרפורמות, גזרות ושינויים מבניין שהוא רוצה לבצע, וחושש שלא יעברו את אישור הכנסת. החוק נולד בתקופת המשבר הכלכלי של אמצע שנות ה-80, וכלל בתחילה 48 סעיפים בלבד, שנועדו לעזור לממשלה להשיג את היעדים התקציביים. במהלך השנים התאהב משרד האוצר בכוח שחוק ההסדרים מעניק לו, ועד אמצע העשור הקודם תפח הנפח שלו לספר עב כרס של כ-300 עמודים של תקנות והוראות שונות, שלמעשה קובעות יותר מכל חקיקה אחרת את המדיניות הכלכלית של הממשלה. חוק ההסדרים שהוגש לשנים 2012-2011 כלל 256 עמודים.

איך פועל החוק? למען האמת, בצורה מאוד פשוטה. חוק ההסדרים כולל סעיפים ותקנות המתייחסים לחוקים אחרים, לרפורמות שמשרד האוצר רוצה להעביר, ולמעשה לכל נושא בעולם כמעט. הנה, כך נראה סעיף בחוק:

האם הבנתם משהו מקריאת הסעיף הנ"ל? קרוב לוודאי שלא. גם חברי הכנסת לרוב לא מבינים, וזאת בדיוק המטרה של האוצר – להחביא בתוך חוק ההסדרים כל מיני רפורמות ושינויים שהוא מבקש לבצע, להגיש את החוק פרק זמן קצר לפני שהוא עולה להצבעה כדי לא לתת לח"כים זמן לבחון אותו לעומק, ולהתנות את אישורו כמכלול אחד. אגב, הסעיף הספציפי שמובא כאן מבטל את קיומה של הרשות לשיקום האסיר, שהיתה עד השנה האחרונה רשות סטטוטורית, ומעביר את כל סמכויותיה ותפקידיה למשרד הרווחה. לא שינוי של מה בכך, נדמה שגם אנשי האוצר יסכימו.

"בחוק יציבות המשק (חוק ההסדרים), בפרק ב': הפחתת עלות העבודה, יש שינוי בחוק הביטוח הלאומי שהוא שינוי חקיקה מרכזי. לא בתמימות חוק זה הועבר לכאן ורוצה להיות מועבר כמקשה אחת לוועדת הכספים. נאמר לנו בוועדת העבודה והרווחה, שנקעה נפשו של משרד האוצר מהוויכוחים עם ועדת העבודה והרווחה בנושא של חקיקה הקשורה לביטוח הלאומי… הדבר נאמר לי על-ידי אנשים מאוד בכירים במשרד האוצר, שעם יו"ר ועדת הכספים הרבה יותר קל להם לסגור עסקות".

חוק ההסדרים לשנתיים הנוכחיות, כלל, בין היתר, דחייה ביישום חוק הדיור הציבורי, המאפשר מכירה של דירות לזכאים במחירים מופחתים. חוק זה התקבל ב- 1998 ולמעשה לא יושם מעולם – מכיוון שהאוצר דחה אותו שוב ושוב באמצעות חוק ההסדרים. כמו כן הטיל חוק ההסדרים הנוכחי מע"מ בשיעור של 16% על קבוצות רכישה, קבע כי מינהל מקרקעי ישראל יכול להפקיע קרקעות בצו מינהלי וללא הליך משפטי, וביטל את ההכרה בהוצאה על ארוחות כהוצאה מוכרת לצורך חישובי מס. בסך הכל אמור החוק להכניס לקופת המדינה – כתוצאה מהעלאות מסים עקיפים וגזרות נוספות – סכום של מיליארד שקל.

האסיר. חוק ההסדרים ביטל את הרשות לשיקומו

הכתובת, כרגיל, היא ממש שם על הקיר

"למעשה מתערב אגף התקציבים של משרד האוצר ודן עמו על סעיפי הוצאותיו עד לפרטי פרטים. הרפרנטים של המשרד רואים את עצמם מוסמכים להתערב בהחלטות של המשרד בתחומים ייעודיים מקצועיים טהורים".

תקציב המדינה הוא הכלי המרכזי של הממשלה לביצוע מדיניותה, ואף-על-פי-כן שרי הממשלה מחליטים על המדיניות התקציבית ללא המידע המינימלי הנדרש להחלטה. המידע שהוצג השנה לשרי הממשלה בדיון על תקציב המדינה היה דל יותר מאשר המידע עליו מתבססת משפחה טיפוסית לפני שהיא קונה מכונית או דירה.

המדריך הכלכלי למהפכן המתחיל (1)

זה הראשון בסדרת מאמרים קצרים על המצב הכלכלי בישראל, שינסו להסביר למה כשנדמה לנו שהממשלה דופקת אותנו יותר ויותר בשנים האחרונות – אנחנו לא מדמיינים את זה, ולמה חייבים לשנות את סדרי העדיפויות ואת המדיניות הכלכלית של המדינה, שהמוציא לפועל שלה הוא משרד האוצר. המאמרים מוקדשים לכל מי שלוקח חלק במחאה, ומרגיש שחסר לו ידע תיאורטי וטיעונים טובים כדי להתמודד עם הטענות בנוגע לפופליסטיות והתפנקות של המוחים.

מיסוי ישיר ומיסוי עקיף: כיצד המדינה מורידה את המס על העשירים ומעלה את המס על מעמד הביניים והשכבות הנמוכות

באופן עקרוני מערכת המיסוי בישראל אמורה להיות פרוגרסיבית, כלומר ככל שמישהו נמצא ברמת הכנסה גבוהה יותר ככה הוא משלם יותר מס. בפועל, בשנים האחרונות בישראל יושמה תוכנית להורדת מס ההכנסה השולי על יחידים ומס החברות, לצד הגדלת המיסוי העקיף. מיסוי עקיף הוא לרוב מיסוי רגרסיבי, כי הוא קבוע ומוטל על הצריכה. מכיוון שכך, כאשר מישהו ברמת הכנסה ממוצעת קונה פחית קולה, הוא משלם את אותו סכום כמס שמשלם, נאמר, נוחי דנקנר. אלא שסכום זה כשיעור מתוך סך ההכנסה של נוחי דנקנר הוא הרבה יותר נמוך משיעור מסך ההכנסה של בעל משכורת ממוצעת. הדבר נכון לגבי כל מיסוי על צריכה: מכס על סיגריות, בלו על דלק וכו'.

באוצר מאוד אוהבים להפחית מסים, בייחוד על מי שגם ככה מרוויח די הרבה. מס החברות בישראל ירד מ-36% בשנת 2003 ל-25% בשנת 2010 (לשם השוואה, בארה"ב מס החברות הוא בסביבות 40%). אבל באוצר לא מסתפקים בזה, ומתכננים להוריד את מס החברות ל-18% עד שנת 2016 – שיעור נמוך בהרבה מהממוצע במדינות המפותחת. כל הפחתה של 1% במס החברות גורעת מתקציב המדינה כ-650 מיליון שקל (אל תתפסו אותי במילה).

מס ההכנסה המירבי על יחידים ירד מ-59.7% בתחילת העשור הקודם ל-45% בשנת 2010, והוא צפוי לרדת ל-39% עד שנת 2016. חשוב לציין שכל הורדת מס על הכנסה מיטיבה הרבה יותר עם העשירונים העליונים, מכיוון שההכנסה שלהם יותר גדולה. ככה שכאשר בודקים את הנתונים מבחינת הסכום שנחסך לכל יחיד, הפחתת נטל מס ההכנסה תשאיר הרבה יותר כסף בכיסם. בישראל, בין כה וכה, חמשת העשירונים התחתונים לא מגיעים אפילו למדרגת המס הראשונה. שיעור מס ההכנסה המירבי שמתכננים במשרד האוצר יביא את ישראל לתחתית הטבלה מבחינת שיעורי המס המירבים (כלומר, מס ההכנסה המירבי בישראל יהיה מהנמוכים ביותר בעולם). ממוצע המס השולי המירבי בארגון המדינות המפותחות הוא כ-46%. מס ההכנסה המירבי בארה"ב הוא 42%, ובשבדיה הוא מגיע ל-56.6%.

מקור: מרכז המחקר והמידע של הכנסת

מתווה ההפחתה המתוכנן צפוי לגרוע מקופת המדינה הכנסות של 8.8 מיליארד שקל בשנים הקרובות מכיוון שהפחתות המסים הישירים מצמצמות את תקבולי המדינה ממסים, צריך משרד האוצר למצוא מקור אחר כדי לסגור את הפער בין ההכנסות להוצאות. המקור הזה הוא בעיקר מסים עקיפים. אם בשנת 2000 היו המסים העקיפים במדינת ישראל אחראים ל-39.5% מסך תקבולי המסים, שיעור זה טיפס ל-48.7% ב-2010, והוא צפוי להמשיך ולעלות בשנים הקרובות. במקביל ירד חלקם של המסים הישירים בסך התקבולים מ-58.2% בשנת 2000 ל-48.7% בשנת 2010, וכאמור, הוא אמור להמשיך לרדת בשנים הקרובות.

בהשוואה בינלאומית רואים בדיוק עד כמה מדיניות המסים של ישראל היא למעשה רגרסיבית. כבר בשנת 2007, לפני הפחתות המס האחרונות והעלאת המיסוי העקיף, נטל המסים הישירים כאחוז מהתוצר בארגון המדינות המתועשות עומד על 23%, לעומת 19.3% בישראל. המס העקיף כשיעור מהתוצר במדינות המפותחות הוא 10.3% בלבד – לעומת 17.4% בישראל. כלומר, בישראל יש הרבה יותר מסים עקיפים מבאירופה, לצד מס הכנסה נמוך יותר לעשירונים העליונים.

מקור: מרכז המחקר והמידע של הכנסת

מה המשמעות של כל זה?

המספרים האלה מראים כיצד בעשור האחרון העלתה הממשלה, כשמשרד האוצר הוא הכוח העיקרי הדוחף למהלכים אלה, את נטל המס העקיף על האוכלוסייה – מסים הפוגעים יותר בבעלי הכנסות נמוכות, ובמקביל הורידה את המס עבור העשירונים העליונים והחברות הגדולות. ביטול מתווה הורדת המס המתוכננת לשנים הקרובות יכול לחסוך למדינה מיליארדי שקלים, ולממן חלק מהתוכניות והרפורמות שהציעו המוחים בשבועות האחרונים. אלא שמשרד האוצר כלל לא שוקל להקפיא את הפחתת המס, מכיוון שהוא משוכנע שההפחתה תועיל לצמיחה. האם הדבר נכון? לא בטוח. יש כלכלנים הסבורים כי שיעור המס המירבי ליחידים בישראל נמוך דיו, והמשך הפחתתו לא תתרום דבר. בנוגע למס החברות הדעות חלוקות אם הפחתתו בכל שיעור שהוא תורמת משהו לצמיחה. כלכלנים רבים סבורים כי התשובה היא לא. ואולי עדיף לסכם בציטוט מדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מסוף 2010, שבחן את הרפורמה המתוכננת במס, וקבע כי:

מקורות

* תיאור וניתוח השלכות מדיניות המסים של הממשלה, מאת אילנית בר ואילן ביטון, מרכז המחקר והמידע של הכנסת

* פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים בנוגע לרפורמה בהפחתות המס, 28 בדצמבר 2010

דיאלוגים מוועדת הכספים (1)

הדיון, שנערך ב-28 בדצמבר 2009, עסק בהפחתות המסים המתוכננות של משרד האוצר. בישיבה השתתפו, מלבד חברי הוועדה, מנכ"ל משרד האוצר וראש רשות המסים. אחרי דיון ארוך בו ח"כ חיים אורון הביע את התנגדותו למתווה הפחתת המסים המתוכנן, ביקשה ח"כ רונית תירוש את רשות הדיבור.

רונית תירוש: תפיסת עולמי הכלכלית היא לא סוציאל דמוקרטית, זה ידוע, ואני אומר נכוחה שאני חושבת שהוכח, ולא רק כאן, לא עשינו את זה בזעיר אנפין, שבכל מדינה שהמסים הישירים – ואני מדברת ספציפית למשל על מס הכנסה – כאשר הם נמוכים, יש יותר אנשים שמדווחים על הכנסות.

 חיים אורון: איפה?

רונית תירוש: אם אני אצטרך להביא נתונים, אני אביא.

חיים אורון: תביאי נתונים.

רונית תירוש: חבר הכנסת אורון, תכבד. אני משוכנעת בצדקת דבריי. אני אביא את הנתונים מהמקום שמספק את הנתונים האלה. אני רואה מה קורה כאשר אותו עשירון עליון או אלפיון עליון שאנחנו כל הזמן מטיחים בו האשמות, ובכלל צריך להצטדק שהוא חי וקיים, ונושם ומשלם כאן מסים, כדי שגם משפחות ברוכות ילדים עם הכנסות פחותות שלא משתתפות כל כך בעניין מס ההכנסה, יכולות לחיות אולי קצת יותר טוב בזכות ההכנסות שבאות מלמעלה. אותו אלפיון, אני רוצה הוא יישאר במדינה ואני לא רוצה שהוא ילך לכל המדינות שמחפשים שם משלמים הכי פחות מס הכנסה ושם הוא ישקיע. גם לזה אני צריכה להביא הוכחות?

חיים אורון: כן.

רונית תירוש: בסדר. אני אביא. אני אעשה שיעורי בית ואני אביא.

היו"ר משה גפני: תודה רבה. אדוני המנכ"ל, בבקשה.

רונית תירוש. בטוחה בצדקת דבריה

מחאת האוהלים המקורית

מוחים בשדרות ירושלים ביפו. מתוך "הארץ", 7.10.1973

יומיים בתוך מלחמת יום כיפור, שבע משפחות ביפו לא נותנות למצב הביטחוני להאפיל על המצב החברתי, ויוצאות להפגין בעד דיור אנושי יותר. אם מישהו יודע מה עלה בסופה של אותה הפגנה, הוא מוזמן לשתף עם כולנו.