המדריך הכלכלי למהפכן המתחיל (3): מה הקשר בין משבר הרשויות המקומיות למגדלי היוקרה של תל אביב

מדי כמה שנים עולה לכותרות המשבר המתמשך ברשויות המקומיות, מעורר כמה תגובות פה ושם, לעתים מניב שביתה קצרה, ושב ושוקע לתהום הנשייה של המודעות הציבורית. אלא שמשבר זה הוא במידה רבה מפתח להבין את בעיית הפערים החברתיים בישראל, ואת האופן שבו המדינה הולכת ונסוגה מההתחייבויות הסוציאליות שלה כלפי האזרחים. ואנחנו לא מדברים רק על חינוך או בריאות: קריסת מערך שירותי האש, למשל, שתוצאותיה היו ניכרות מאוד בשריפה בכרמל בדצמבר 2010, היא במידה רבה פועל יוצא של משבר הרשויות המקומיות והגירעון התקציבי העמוק בו הן מצויות. אחרי הכל, הרשויות הן אלה שאמורות להעביר 45% מהתקציב של שירותי הכבאות. ואם אין בקופה מספיק כסף כדי לשלם לעובדי העירייה, אפשר להניח שגם לא יהיה שם כסף לכבאיות חדשות.

כבאית אילוסטרטיבית. לא נשאר כסף לשלם לנהג

בחזרה אל נתניהו

ראוי לפתוח באחת הנקודות החשובות ביותר בנוגע לשלטון המקומי – רשויות, עיריות, מועצות אזוריות וכו'. גופים אלה משמשים למעשה קבלני הביצוע של הממשלה ברוב התחומים. הרשות המקומית היא זאת שאחראית באופן ישיר על מערכת החינוך בתחומה, על מרבית שירותי הרווחה, על תחום הדיור ועוד.  אלא שבמהלך השנים העבירה הממשלה עוד ועוד תחומי אחריות לרשויות המקומיות ולעיריות, מבלי להעביר להן תקציב מתאים, וכך העמיסה על תקציבי הרשויות המקומיות עלויות בהן הן לא יכלו לעמוד. כך נכתב בדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2004:

"העובדה שהרשויות נטלו על עצמן את האחריות במגוון רחב של תחומים איפשרה למשרדי הממשלה 'לייצא' אליהן משימות בלא תקצוב הולם, ותופעה זו תרמה להיווצרות גירעונות מקומיים. חלוקת העבודה בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי לא הוגדרה עדיין בצורה מסודרת, ולא הוסדרה מערכת מימון אמיתית ומתאימה לצורכי הרשויות המקומיות".

הגרף הבא, שלקוח מספרם של מומי דהאן ואבי בן בסט, "הכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות" (2009), מראה בצורה ברורה כיצד מתחילת שנות ה-80 החל התקציב הממשלתי המועבר לרשויות המקומיות להצטמצם כחלק מסך התקציב שלהן. אם בתחילת שנות ה-80 התקציב הממשלתי היווה כ-70% מסך ההכנסות של הרשויות המקומיות, הוא צנח לכ-40% בלבד באמצע העשור הקודם.

איך הקיצוץ עובד בפועל? ניקח לדוגמה את נושא הסעות התלמידים לבתי הספר. לפי תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), תשי"ט-1959, תלמידים מכיתה א' עד ד' זכאים להסעות אם הם גרים במרחק של שני קילומטרים ומעלה מבית הספר, ותלמידים מכיתה ה' ומעלה – ממרחק של שלושה קילומטרים מבית הספר. אלא שבחוק ההסדרים לשנת 2009 נקבע כי התקנה תשונה, כך שמעתה תלמידים עד כיתה ד' יהיו זכאים להסעות רק ממרחק של שלושה קילומטרים, ותלמידים בכיתה ה' ומעלה – ממרחק של ארבעה קילומטרים ומעלה.

במצב כזה יש לרשות המקומית (או לעירייה) שתי אפשרויות: להודיע לתלמידים על החמרת התנאים ולספק הסעות בהתאם לקריטריון החדש, או לקחת על עצמה את העלות הנוספת, ולממן ממקורותיה העצמיים את ההסעות עבור התלמידים שנפגעו מהחלטת הממשלה. ברשויות החזקות ובעיריות הגדולות נוטים לרוב להיכנס לנעלי הממשלה, ולהעביר כסף מהתקציב שלהן לטובת סעיפים שפעם תיקצבה הממשלה. לרשויות החלשות אין אפשרות כזו, והתלמידים באזורים אלה נאלצים ללכת ברגל או לממן בעצמם את ההסעות.

הגרף הבא, שוב מספרם של דהאן ובן בסט, מדגים את הבעיה. ניתן לראות כיצד ההשלמה שמעבירות הרשויות מהווה חלק גדול יותר מסך התקציב ככל שהרשות יותר חזקה, לצד גידול בהכנסות העצמיות מחינוך – כלומר כסף שנגבה ישירות מההורים עבור פעילויות שונות בבית הספר.

מתוך "הכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות", מומי דהאן ואבי בן בסט

מענקי האיזון שמקבלות הרשויות החלשות היו אמורים לפתור חלק מהבעיה. למעשה, לא מדובר כלל במענקים – אלא בהעברות תקציביות שנועדו לאפשר לרשויות המקומיות להעניק לאזרחים שירותים מסוימים מטעם המדינה. תקציבים אלה באמת הציעו סיוע מסוים, עד שבנימין נתניהו, בקדנציה שלו כשר אוצר, קיצץ אותם בחדות. בתחילת העשור הסתכמו מענקי האיזון שהעבירה הממשלה לרשויות המקומיות בכ-4 מיליארד שקל בשנה. ב-2004, כחלק מהתוכנית הכלכלית של נתניהו, קוצצו המענקים לכ-2.2 מיליארד שקל בשנה. מאז אותה שנה לא התקרב היקף המענקים לרמתו בתחילת העשור. ב-2010 הסתכמו תקציבי האיזון לרשויות המקומיות ב-2.46 מיליארד שקל בלבד. כלומר, מבחינה ריאלית הסכום אפילו נשחק – למרות הצמיחה במשק והמצב המצוין לכאורה של הכלכלה הישראלית.

מתוך דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ-2010

 הקיצוץ החד שהושת על הרשויות בין לילה הכניס רבות מהן לסחרור פיננסי מתמשך. הן נאלצו לקחת הלוואות בהיקף עצום כדי לספק לאזרחים את השירותים הנדרשים, וצברו גירעונות ענק. תשלומי הריבית השנתית, שמסתכמים בעשרות ומאות מיליוני שקלים, מכבידים על תקציבן עד היום. מסמך הרקע של מרכז המחקר והמידע מ-2004 קובע מפורשות כי "הסיבה העיקרית לגידול במספר הרשויות הלא-מאוזנות היא הקיצוץ בהעברות הממשלה ובמענק הכללי לאיזון הרשויות", ומוסיף כי "להפרש בסכום לא ניתן פתרון בצורת מקורות הכנסה אחרים או נוספים".

לא די בכך שתקציבי האיזון לא חזרו לרמתם הקודמת, לעתים קרובות גם התקציבים המקוצצים אינם מגיעים בשלמותם. בהצעת חוק שהונחה על שולחן הכנסת בשנה שעברה, ועליה חתומים חברי כנסת המקואליציה והאופוזיציה, נטען כי "מרבית הרשויות המקומיות אינן מקבלות את מענק האיזון בשלמותו, אלא מענק חלקי בלבד בשיעורים המשתנים מדי שנה שלא ניתן לצפותם ולהיערך לפיהם. שחיקת מענקי האיזון הגיעה אף ל-50% ויותר ממענקי האיזון שנקבעו ב-2004". ההצעה קובעת מועדים מוסכמים להעברות הסכומים במטרה למנוע את אי העברת התקציבים.

מגדילים את הפערים

הטענה העיקרית שנשמעת כנגד השלטון המקומי היא שמדובר במערכת מושחתת ומסואבת, וזאת הסיבה העיקרית לקשיים התקציביים בהן הרשויות המקומיות נתקלות. אלא שמחקר שערך בנק ישראל בנושא העלה מסקנות אחרות. ד"ר עדי ברנדר, ממחלקת המחקר של בנק ישראל, אמר את הדברים הבאים בדיון בוועדת הפנים ב-2010:

"אנחנו חקרנו את התפקוד של השלטון המקומי בכמה תחומים. הממצאים שלנו היו בעיקר, כמו שנאמר בראשית הישיבה, שאיכות הניהול בשלטון המקומי בישראל היא בסך הכל טובה במרבית הרשויות ועוד יותר מזה, כאשר אנחנו מסתכלים על גודל האוכלוסייה שמקבלת שירות, יש כמה עשרות רשויות, בעיקר קטנות, בהן איכות השירות היא בעייתית יותר. כמו ששר הפנים אמר, הרשויות האלה גם היום מטופלות אחרת. מצאנו גם שאין מתאם מאוד חזק בין החוזק הכלכלי של הרשות לבין איכות הניהול. בהחלט יש הרבה מאוד רשויות חלשות, שהאוכלוסייה שלהן חלשה, ושהן מנוהלות היטב".

משבר הרשויות המקומיות הוא פועל יוצא של המדיניות הניאו ליברלית של הממשלה, שמנסה כל הזמן לצמצם ברמת ההוצאות שלה על האזרח. לפי מחקר של OECD מ-2010, ההוצאות של ממשלת ישראל על הרשויות המקומיות הן מהנמוכות בין מדינות הארגון. על פי נתונים שהציג אולף מרק, כלכלן ומומחה לפיתוח אזורי בארגון, ב-2009 הקצתה ישראל פחות מ-15% מתקציבה עבור הרשויות המקומיות, והיא דורגה במקום ה-25 מתוך 28 מדינות.

כמובן, מגמה זו לא הסתיימה. על שולחן הממשלה מונחת כיום הצעה להפעלת שירותי שיטור עירוניים, כפי שנהוג במדינות רבות בעולם. אלא שלפי ההצעה, הממשלה מתכוונת לממן רק 50% מהעלויות של השיטור העירוני. העיריות והרשויות המקומיות יצטרכו להעביר עוד 50% מתקציבן. כלומר, שירות שהוענק עד כה במימון מלא של המדינה – באמצעות המשרד לביטחון פנים המופקד על המשטרה – ימומן, אם ההחלטה תאומץ, מתשלומי הארנונה של התושבים. מובן מאליו שהרשויות החלשות לא יוכלו לעמוד בכך, ולמען האמת, בטווח הארוך לא ברור גם אם העיריות החזקות יסתדרו עם האחריות הנוספת. זאת אחת הסיבות שעיריית תל אביב מביעה תמיכה במחאת האוהלים – היא אחת הנפגעות העיקריות מהמדיניות הממשלתית. למעשה, מגדלי היוקרה שנבנו בעיר בשנים האחרונות הן במובן מסוים פועל יוצא של משבר הרשויות המקומיות – כל עירייה חייבת להגדיל עד למקסימום את תשלומי הארנונה וההכנסות האחרות שלה אם היא רוצה לשרוד את המדיניות הכלכלית של ממשלת ישראל. עיריית תל אביב, שנאלצה לקחת על עצמה הוצאות גדולות במקומות בהן הממשלה החליטה להקטין את השתתפותה, חייבת להגדיל את התקציב כדי להבטיח את יכולתה לעמוד במשימות אלה. רשויות מקומיות אחרות, שאינן מושכות אליהן עסקים ואוכלוסייה חזקה כמו תל אביב, פשוט מאוד קורסות.

---